O Ministério do Meio Ambiente (MMA) usou toda a verba disponível em 2020 na modalidade não reembolsável do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (FNMC) em um único projeto. Sancionada pelo presidente Jair Bolsonaro em 17 de janeiro deste ano, a Lei 13.978 – Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2020 – reservou o montante de R$ 6,2 milhões para o FNMC apoiar sete projetos. Porém, o valor integral destinado à modalidade não reembolsável do fundo foi direcionado somente ao projeto Lixão Zero, do governo de Rondônia, estado governado pelo coronel da PM Marcos Rocha (PSL), um dos mais fiéis aliados do presidente Bolsonaro.
A principal finalidade do projeto é eliminar lixões existentes em 11 cidades do interior de Rondônia, onde são depositados anualmente em torno de 50 mil toneladas de lixo. Para direcionar todo o recurso de 2020 do Fundo Clima ao projeto, o MMA lançou mão de uma série de procedimentos suspeitos, a começar pela falta de chamada pública para o envio de projetos elegíveis a receber apoio financeiro do FNMC, mais conhecido como Fundo Clima.
Entre as operações de procedimento duvidoso na tramitação do projeto, chama a atenção o empenho (reserva no orçamento) este ano de R$ 8,9 milhões para as ações do Lixão Zero em Rondônia, que incluem os R$ 6,2 milhões do Fundo Clima. A cifra é a soma das três notas de empenho emitidas em setembro, outubro e novembro pelo MMA, representando 74% do valor total do projeto (R$ 12 milhões).
Ocorre que o plano de trabalho do projeto prevê o desembolso em três parcelas, relacionadas às cinco metas da iniciativa: R$ 400 mil em outubro de 2020 (meta inicial referente à elaboração dos projetos básicos); R$ 6,7 milhões em fevereiro de 2021 (metas 2, 3 e 4, que contemplam a instalação de três unidades de triagem e compostagem, duas centrais de transbordo e obras de engenharia para o encerramento de lixões em 11 cidades); e R$ 5 milhões em fevereiro de 2022, que serão gastos na compra de quatro caminhões, incluindo um do tipo gaiola, voltado à coleta seletiva.
O artifício travou o Fundo Clima em 2020, à medida que o repasse integral do valor disponível ao governo de Rondônia impediu que parte do recurso pudesse apoiar outros projetos. Segundo um especialista em orçamento público que pediu para não ser identificado, o MMA precisa esclarecer por que emitiu notas de empenho em 2020 para a maior parte do valor total do projeto, visto que o plano de trabalho prevê o desembolso este ano somente da primeira parcela, a de R$ 400 mil. A operação colidiria com dois dispositivos legais, segundo o especialista.
Os artigos 2º e 34 da Lei 4.320/1964, que regula os orçamentos públicos, determinam que a execução orçamentária obedeça ao princípio da anualidade. Isto é, os empenhos de um ano só podem ser feitos se o cronograma de desembolsos da proposta prever pagamentos naquele ano. Já o artigo 27 do Decreto 93.872/1986 ordena que “as despesas relativas a contratos, convênios, acordos ou ajustes de vigência plurianual, serão empenhadas em cada exercício financeiro pela parte nele a ser executada”. O exercício financeiro corresponde ao período do ano civil, que inicia em 1º de janeiro e termina em 31 de dezembro.
Uma hipótese para a operação seria um possível interesse do gestor em assegurar de antemão os recursos do projeto, uma vez que valores empenhados, mas não gastos até o fim de 2020, podem ser incluídos como restos a pagar no orçamento de 2021. “Empenhar quase tudo é uma forma de não ter que solicitar limite para empenhar no orçamento do ano seguinte, o que significa não ter que discutir isso com o Ministério da Economia nem disputar com as outras prioridades do próprio MMA”, diz o especialista.
No ano passado, nenhum projeto foi selecionado para receber recursos não reembolsáveis do Fundo Clima porque o ministro do Meio Ambiente, Ricardo Salles, não convocou as reuniões do comitê gestor, responsável pela aprovação dos projetos que demandam recursos do fundo. Dessa forma, apenas R$ 718 mil foram empenhados (reservados), destinados a completar a transferência de recursos a um projeto de adaptação climática da Secretaria de Infraestrutura Hídrica e Saneamento da Bahia com previsão de finalização em dezembro de 2020.
O montante disponibilizado à Bahia representou 9% da dotação total de R$ 8 milhões destinada no orçamento federal de 2019 ao Fundo Clima. Na modalidade não reembolsável, o recurso não empenhado em um ano (não reservado) não acumula com a verba do ano seguinte. Ao empenhar parcela tão pequena da dotação de 2019, o fundo pode ter deixado de apoiar, por exemplo, dez dos 25 projetos aprovados no edital conjunto com o FNMA lançado em 2018. Apenas havia dinheiro em 2018 para financiar 15 desses 25 projetos. Desse modo, dezenas de órgãos públicos e outras entidades ávidas por dinheiro para implementar suas ações climáticas deixaram de ser atendidas pelo Fundo Clima em 2019 e 2020.
Análise apressada
Conforme dados verificados pela reportagem no Sistema Eletrônico de Informações (SEI) do governo federal, a proposta de Rondônia foi recebida pelo departamento de qualidade ambiental e gestão de resíduos (DQAR/MMA) às 15h32 do dia 23 de junho. Às 20h01, uma nota técnica com recomendação favorável à proposta de Rondônia já estava pronta, com as assinaturas de Luiz Gustavo Gallo Vilela, diretor do DQAR, e Mariana Miranda Maia Lopes, diretora do departamento de desenvolvimento sustentável (DEDS/MMA). Em menos de cinco horas, portanto, um projeto com custo total de R$ 12 milhões recebeu sinal verde da área técnica para ser apreciado pelos colegiados do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) e do Fundo Clima (FNMC). E por meio de documento técnico assinado por detentores de cargos comissionados.
“Não é uma prática usual. Quando estive em um cargo de confiança no MMA, documentos dessa natureza eram produzidos e assinados pelos técnicos que os elaboravam. Apenas adicionava o meu ‘de acordo’ às suas assinaturas”, conta um especialista em políticas climáticas que aceitou analisar os procedimentos da pasta do Meio Ambiente sob anonimato.
Em reunião realizada em 15 de julho, o conselho deliberativo do FNMA aprovou o projeto por unanimidade e autorizou o MMA a lhe destinar R$ 6,2 milhões do orçamento do fundo. Dificilmente haveria desfecho distinto, tendo em vista que o ministro Salles alterou radicalmente a composição do conselho para que o governo assumisse integralmente o seu controle.
O Decreto 10.224, de 5 de fevereiro de 2020, limitou a composição do conselho a apenas sete representantes do governo federal (quatro do MMA, incluindo o ministro Salles, que o preside, um da Casa Civil e um do Ministério da Economia). Na formação anterior, havia oito representantes do Executivo e dez de entidades da sociedade civil. A reportagem não encontrou as pautas e as atas das reuniões do conselho do FNMA nem no portal novo do MMA nem no antigo. Nem mesmo é possível saber que projetos foram aprovados, visto que o link para acessá-los não funciona.
No caso do Fundo Clima, a liberação dos R$ 6,2 milhões disponíveis para o mecanismo em 2020 ao projeto de Rondônia foi aprovada na 28ª reunião de seu comitê gestor, em 22 de outubro. Dos 11 membros do comitê presentes, somente três manifestaram preocupações quanto à aprovação da proposta de Rondônia da forma como ela chegou ao Fundo Clima.
O representante do Ministério da Ciência, Tecnologia e Informação (MCTI), Marcelo Morales, sugeriu estudo prévio de viabilidade técnica e econômica do projeto e, ainda, estudo da situação das emissões atuais e da previsão das emissões após a implementação do empreendimento. Marcos Vinícius Cantarino, da Confederação Nacional da Indústria (CNI), mostrou-se preocupado com “a estratégia de continuidade para garantir a sustentabilidade do projeto após a fase de implementação”. Afinal, o projeto não indica como o governo executará atividades de manutenção nas obras e caminhões adquiridos com as verbas do Fundo Clima após o término do projeto em 2022.
De acordo com a ata da reunião, o Secretário de Qualidade Ambiental do MMA, André França, “enfatizou a urgência para dar fim ao problema da operação dos lixões e sugeriu que a estimativa desses resultados não deveria ser condição prévia para iniciar as intervenções necessárias”. França também relativizou a preocupação de Cantarino, ponderando que os municípios participantes do projeto precisam se comprometer com a operação e a manutenção das instalações dos equipamentos em uma parceria mais ampla e permanente com o governo estadual.
O projeto foi aprovado por dez votos, inclusive os dos representantes do MCTI e da CNI, tendo apenas um voto contrário, o da representante do Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas (FBMC), Flavia Witkowski Frangetto, advogada e consultora especializada em direito ambiental e mudanças climáticas. Flávia pediu que fosse registrada em ata a ressalva de que o projeto deveria pressupor três condicionantes: encerrar só os lixões não é suficiente; é necessária a descontaminação dos terrenos; e a necessidade de esclarecimento acerca do destino do lixo que já estava depositado nos lixões. Além das condicionantes, a representante do FBMC ressaltou a necessidade de que haja uma afinidade mais robusta do projeto com a agenda do clima.
O Secretário-Executivo Adjunto do MMA, Eduardo Lunardelli Novaes, discordou de Flávia, argumentando que “o tratamento de resíduos sólidos tem total afinidade com a agenda de clima, a ponto de ser considerado um setor específico nas metodologias de inventário de emissões de gases de efeito estufa preconizadas pela Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima”. O setor de resíduos responde por apenas 4% das emissões brasileiras de gases de efeito estufa (incluindo efluentes líquidos), segundo os dados mais recentes do Sistema de Estimativas de Emissões e Remoções de Gases de Efeitos Estufa (SEEG). São mais relevantes para as emissões brasileiras o desmatamento (44% do total), a agropecuária (28%) e o setor energético (19%).
Com o intuito de deter o controle pleno também do Fundo Clima, Salles removeu os representantes da sociedade civil do comitê gestor e ampliou as vagas do setor privado. De acordo com o Decreto 10.143, de 28 de novembro de 2019, o comitê passou a ser composto por seis representantes do governo federal, cinco de confederações empresariais e um do FBMC, uma entidade paraestatal (contribui com o governo, mas não integra a administração federal). O decreto também incluiu o voto de qualidade, prerrogativa do coordenador do comitê gestor em caso de empate, que o acumula com seu voto ordinário. Previamente ao decreto, o comitê possuía 12 representantes do Executivo, dois do setor privado, um representando os estados e o Distrito Federal, um pelos municípios, quatro da sociedade civil e um do FBMC.
A proposta aprovada pelo Fundo Clima declara estar alinhada à Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) e ao Plano Estadual de Resíduos Sólidos de Rondônia (PERS-RO), mas não menciona a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC). Além do mais, cita as emissões de gases de efeito estufa, como o metano, entre os danos causados ao meio ambiente pelos lixões, sem indicar a quantidade de emissões que se pretende diminuir com a implementação da proposta.
– MMA não realizou chamada pública para o envio de projetos destinados à análise e eventual aprovação pelo comitê gestor do Fundo Clima em 2020.
– Nota técnica inicial do MMA, favorável ao projeto Lixão Zero de Rondônia, foi produzida em tempo recorde – menos de cinco horas em 23 de junho último.
– MMA ignorou ausência no projeto de estudos de viabilidade técnica e econômica e sobre emissões de gases de efeito estufa.
– Pauta e ata da reunião de 15 de julho deste ano do conselho deliberativo do FNMA não foram divulgadas no portal do MMA.
– Documentos do projeto também não foram publicados no site do MMA.
– Parecer do MMA de 18 de agosto confirmou a aprovação da proposta pelo conselho do FNMA e a encaminhou à Caixa, agente financeiro responsável pelos repasses ao governo de Rondônia. O documento não diz que metade do custo total do Lixão Zero dependia da autorização do comitê gestor do Fundo Clima para o MMA aplicar no projeto o valor integral disponível em 2020 para a linha não reembolsável do Fundo Clima.
– Três notas de empenho foram geradas em 2020, somando R$ 8,9 milhões, mas o plano de trabalho da proposta prevê desembolso de apenas R$ 400 mil este ano.
– Documentos técnicos do projeto são assinados somente por ocupantes de cargos comissionados, sem assinaturas de analistas ambientais de carreira e não comissionados, normalmente responsáveis pela produção desses documentos.
Ação no STF
Para o Observatório do Clima (OC), o uso dos recursos para um projeto da agenda de resíduos sólidos, tema prioritário para o ministro Salles, pode configurar desvio de finalidade do Fundo Clima. O assunto é tratado na petição que o OC protocolou no Supremo Tribunal Federal (STF) no início de novembro. A entidade pede ao STF sua inclusão como amicus curiae (amigo da corte) no julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 708, que demanda uma retomada efetiva do Fundo Clima, sintonizada com a legislação climática. Veja mais detalhes sobre a ação no box abaixo.
Segundo Suely Araújo, especialista sênior em políticas públicas do Observatório do Clima (OC) e ex-presidente do Ibama (2016-2019), o recurso alocado para o projeto de Rondônia veio não de seu custo, mas sim de quanto havia disponível em 2020 na linha não reembolsável do Fundo Clima, destinada ao fomento a estudos e projetos para mitigação e adaptação à mudança do clima – R$ 6,2 milhões. “Ou seja, rasparam o tacho e somaram esse dinheiro ao valor já disponibilizado para o projeto pelo FNMA.” A dotação orçamentária da linha não reembolsável tem declinado desde que o fundo começou a operar, em 2011, quando teve disponíveis R$ 34 milhões.
Suely também se diz preocupada com os recursos reembolsáveis do fundo geridos pelo BNDES, que envolvem volume muito maior de dinheiro. “Sua aplicação tem de observar as diretrizes da política climática fixada em lei, não os interesses temáticos atuais do MMA. Esse assunto certamente será analisado no âmbito da ADPF nº 708. Vieses nesse sentido também tenderão a ser questionados no Tribunal de Contas da União (TCU) e outros órgãos de controle.”
“Ainda que ele verse sobre resíduos sólidos, que é uma questão importante e que traz impactos para as mudanças climáticas, é evidente que o projeto estaria fora de uma lista de prioridades [para a aplicação dos recursos do Fundo Clima]. Não são os problemas relacionados a resíduos sólidos que acarretam as maiores contribuições do Brasil nas questões climáticas e sim o desmatamento e as queimadas”, afirma o advogado Rafael Lopes, que assina pela Rede Sustentabilidade a ADPF nº 708, também subscrita por PSB, PSOL e PT.
Silêncio
Desde terça-feira passada, 1º de dezembro, a reportagem aguarda respostas do MMA e do governo de Rondônia às dúvidas e suspeitas relatadas nesta reportagem. Além de e-mails, a assessoria de imprensa de ambos também foi procurada diversas vezes por telefone para cobrar respostas e o envio de atas de reuniões, listas atualizadas de projetos aprovados no FNMA e Fundo Clima e cópias de documentos do processo aberto no MMA para a tramitação do projeto.
O único retorno veio no dia 2 de dezembro da Superintendência Estadual De Comunicação (Secom) do Estado de Rondônia: “Recebemos a demanda. Estamos providenciando a resolução. Retornaremos com um posicionamento assim que possível.”
Desde que a ADPF nº 708 foi ajuizada no STF, Salles passou a atuar nas operações do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (FNMC, também conhecido como Fundo Clima), embora o faça com pouca transparência e procure usar o mecanismo para atender à sua agenda prioritária no MMA, a do saneamento e resíduos sólidos.
O PAAR 2020 prioriza a destinação de recursos para a agenda de qualidade ambiental urbana, com destaque para o tema dos resíduos sólidos, área de grande interesse de Salles, desde sua passagem de um ano como Secretário do Meio Ambiente do Estado de São Paulo.
Embora não esteja entre as 13 atividades elegíveis para receber recursos do Fundo Clima, segundo a Lei 12.114/2009, a gestão dos resíduos sólidos, o saneamento básico e outras quatro atividades foram incluídas nesse rol pelo Decreto 10.143/2019. Dessa forma, o ministro preparou o terreno para que o PAAR 2020 priorizasse projetos reembolsáveis e não reembolsáveis relacionados ao fim dos lixões e outras atividades associadas aos temas dos resíduos sólidos e do saneamento.
Em 4 de agosto, o ministro repassou ao BNDES a dotação de 2019, R$ 350 milhões, referente à modalidade reembolsável. O recurso reembolsável de 2020, R$ 232 milhões, foi transferido em 15 de setembro, pouco antes da audiência pública sobre o Fundo Clima promovida nos dias 25 e 26 de setembro pelo ministro Luís Roberto Barroso, relator da ADPF nº 708. O repasse imediato dos recursos reembolsáveis ao BNDES e a aplicação da dotação de R$ 6,2 milhões prevista para o apoio aos projetos não reembolsáveis em 2020 haviam sido cobrados do governo na ADPF 708.
Na audiência, Salles disse que a ADPF nº 708 perdera o objeto, tendo em vista que o Fundo Clima estaria funcionando normalmente. Para ambientalistas atuantes na agenda climática, o ministro procurou se livrar de um julgamento no STF ao cumprir procedimentos formais para reativar o Fundo Clima.
“Não entendemos que a referida demanda tenha perdido seu objeto, uma vez que o andamento dado pelo MMA, além de modesto, para não dizermos outra coisa, não atende efetivamente à política climática, tendo em vista que focou sua ação em uma área que contribui de forma minoritária para as mudanças climáticas”, ressalta Rafael Lopes, advogado da Rede que assina a ADPF nº 708.
*Foto de destaque: Ministro Ricardo Salles em inauguração de novo centro de coleta e reciclagem em Brasília. Foto: Flickr do Ministério do Meio Ambiente.
** Atualizado às 12h51, para substituir a sigla FNMC por Fundo Clima, para melhor compreensão do leitor.
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José Alberto Gonçalves Pereira
Jornalista especializado em mudanças climáticas e economia verde. Voltou a escrever para ((o))eco em 2020, investigando o Fundo Clima. →
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