Swap de dívida por natureza: os prós e contras para a América Latina

O endividamento e a crise climática aprisionam a América Latina em um círculo vicioso do qual é difícil escapar. Até março de 2023, a dívida pública média de 16 países da região era de 49,5% do PIB, conforme dados da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal). Essa condição limita a disponibilidade de recursos para o combate às mudanças climáticas e, ao mesmo tempo, leva a um endividamento ainda maior em caso de desastres ambientais. Entre as possíveis soluções para esse problema, uma alternativa vem sendo discutida há décadas: os swaps de dívida por natureza.

Esses mecanismos de conversão de dívidas geralmente são operações voluntárias nas quais um credor — que pode ser um governo, um organismo multilateral ou até mesmo uma empresa privada — cancela ou reduz o valor devido por um país específico, desde que ele se comprometa a investir na conservação de florestas, ecossistemas marinhos ou outros biomas. Em muitos casos, organizações sociais também participam do processo, comprando parte da dívida ou destinando fundos para o país devedor. 

Pode parecer que quem empresta o dinheiro sempre sai perdendo nesses acordos, mas a lógica por trás disso é que a proteção da natureza, embora difícil de quantificar, favorece todo mundo.

O primeiro swap de dívida por natureza foi assinado na Bolívia, em 1987. Desde então, outros países da região seguiram o exemplo, como Equador, Peru, Colômbia, Chile, Costa Rica, Belize e Uruguai.

As condições dos swaps podem variar bastante de um acordo para outro. “Não há uma definição única. São tantas maneiras de fazê-los que se torna até difícil de entendê-los, mesmo para quem trabalha na área”, explica Juan José Guzmán Ayala, especialista em finanças climáticas e consultor de organizações como Atlantic Council e World Wildlife Fund (WWF). 

Alguns acordos de conversão de dívida também são cercados por falhas de transparência e até mesmo acusações de greenwashing – a tentativa de ocultar atividades nocivas ao meio ambiente com um verniz ecológico e sustentável. “Os governos ou as empresas envolvidas geralmente não explicam muito bem do que se trata [o swap]: como foi feito, quem ganhou o quê, quais eram as outras alternativas”, acrescenta Guzmán Ayala.

Para o economista Federico Sibaja, esses mecanismos são impulsionados devido “ao desespero pelo qual a América Latina está passando, com uma urgência de obter mais financiamento a qualquer custo”. Sibaja é autor de um relatório sobre o tema publicado em 2022 pela Fundação Argentina de Meio Ambiente e Recursos Naturais. O documento analisa de forma crítica o contexto e as consequências do uso de swaps de dívida por natureza e ação climática nos países do Sul Global.

A Colômbia – um dos países mais endividados da América do Sul, segundo dados da Cepal – tem sido um dos grandes defensores dos swaps de dívida por ação climática. Mas Sibaja entende que esse potencial é limitado: “Os swaps não propõem uma solução sistêmica nem para as crises de dívida, nem para as mudanças climáticas e a perda da biodiversidade”. Por outro lado, diz o economista, esses mecanismos evidenciam “a relação explícita entre o endividamento e a crise climática na região”. 

Já o Fundo Monetário Internacional (FMI) diz que os swaps de dívida por natureza devem ser tratados separadamente dos mecanismos de financiamento de ações climáticas – e acrescenta que, para países muito endividados, essas alternativas dificilmente vão gerar o impacto econômico necessário para aliviar as contas públicas.

Swap em Galápagos

Em 2023, o Equador assinou o maior swap de dívida por natureza até o momento: pelo acordo, o país deveria poupar US$ 1,1 bilhão, incluindo juros, com US$ 300 milhões destinados para a conservação marinha nas Ilhas Galápagos.

Essa gigantesca conversão começou em maio passado, quando o banco Credit Suisse leiloou por US$ 656 milhões uma parte da dívida do Equador no valor original de US$ 1,63 bilhão. “Como o Equador não tem o potencial de pagar suas dívidas facilmente, [os credores] preferem leiloá-la a perder tudo”, explica Guzmán Ayala.

Para pagar ao Credit Suisse, o Equador contraiu um novo empréstimo de US$ 656 milhões da GPS Blue Financing Designated Activity Company, sediada na Irlanda. Com o swap em vigor, foi criado o Galápagos Life Fund para gerir os recursos destinados ao trabalho de conservação no arquipélago. O governo equatoriano agora deve fazer contribuições trimestrais ao fundo pelos próximos 18 anos, até atingir US$ 450 milhões. O restante do empréstimo será pago diretamente à GPS Blue Financing, acrescido de juros.

Os swaps não são ruins, mas essa dívida não está sendo cancelada – está sendo substituída por um novo empréstimo com condições muito preocupantes – Daniel Ortega, ex-ministro de Meio Ambiente do Equador

A operação despertou preocupação pela falta de transparência e, na opinião de alguns, ameaçaria inclusive a soberania do Equador. Daniel Ortega, ex-ministro de Meio Ambiente do país, é um dos críticos do acordo: “Os swaps não são ruins, mas essa dívida não está sendo cancelada – está sendo substituída por um novo empréstimo com condições muito preocupantes”, disse Ortega em entrevista à imprensa local. 

Uma dessas condições é a taxa de juros de 11%, considerada alta demais por alguns analistas e, na prática, faria o Equador arcar com os principais custos da operação. Em uma carta pública assinada por Ortega e outros 260 ativistas, acadêmicos e especialistas, o acordo é acusado de deixar o futuro das Ilhas Galápagos nas mãos de um pequeno grupo de empresas privadas transnacionais.

A criação do Galápagos Life Fund também é controversa: o fundo foi estabelecido no estado americano de Delaware, visto como uma espécie de paraíso fiscal nos EUA. “Por isso, entendemos que ele não atende aos melhores padrões e práticas de governança e transparência”, argumenta Ortega.

Em um comunicado publicado em junho passado, o governo equatoriano do ex-presidente Guillermo Lasso disse que o Galápagos Life Fund foi criado com a intenção de blindar o negócio de “influências políticas que querem fazer mau uso dos recursos econômicos”. Na mesma época, o governo divulgou outro documento dizendo que o fundo foi criado em Delaware a pedido dos doadores. Conforme a administração Lasso, serão realizadas auditorias anuais para analisar a alocação dos recursos e a gestão do projeto.

Sandra Guzmán, fundadora do Grupo de Financiamento Climático para a América Latina e o Caribe (Gflac), diz que a falta de clareza foi o maior erro na criação do acordo de Galápagos: “Os termos não foram divulgados publicamente, e é por isso que houve tanta confusão”. Ela acrescenta que também faltaram informações sobre quais seriam os benefícios sociais gerados pelo acordo. “Sem essa transparência, é difícil saber se vão cumprir seus objetivos ou se o projeto vai acabar em greenwashing”.

Casos bem-sucedidos no Peru

O mecanismo de conversão de dívida por natureza não se resume às polêmicas — também teve impactos positivos. Desde 1995, o Peru mantém acordos desse tipo com vários credores, incluindo os Estados Unidos, a Finlândia, a Alemanha e o Canadá.

Um dos mais bem-sucedidos foi o acordo de conservação de florestas tropicais de 2002 entre o Peru e os Estados Unidos. O swap de dívida permitiu a criação de projetos de conservação na Reserva Nacional Pacaya Samiria, no coração da Amazônia peruana. 

“É triste lembrar a quantidade de árvores que costumávamos cortar, mas hoje entendemos que devemos cuidar de nossos recursos para o futuro de nossos filhos”, diz Linorio Novoa, morador da reserva. Graças a esses projetos, Novoa foi capacitado para trabalhar com ecoturismo e ajudou a proteger mais de 2 milhões de hectares de floresta e uma parte da biodiversidade amazônica.

“A mudança na minha vida foi incrível”, acrescenta Novoa, que agora comanda a Ivy Mara Ey, pousada e empresa de turismo que recebe cerca de 250 visitantes ao ano.

Com o swap, os Estados Unidos perdoaram uma parte da dívida externa do Peru para permitir a criação de um fundo de conservação de US$ 10,6 milhões. Além disso, as organizações WWF, The Nature Conservancy e a Conservation International contribuíram com mais US$ 1,1 milhão. Com esses recursos, surgiu o Fundo de Parques Nacionais e Áreas Protegidas do Peru (Profonanpe), único fundo ambiental do país e responsável por financiar 41 projetos em 17 áreas protegidas.

“Quase 30% foi investido em um projeto de longo prazo para Pacaya Samiria e o restante foi destinado a intervenções específicas, de curto prazo”, diz Luis Espinel, vice-presidente da Conservation International no Peru.

O swap deixou um grande saldo positivo: a renda das 2.440 famílias que vivem na Reserva Nacional Pacaya Samiria aumentou 142% entre 2010 e 2014; espécies ameaçadas de extinção, como o tracajá (Podocnemis unifilis), estão sendo recuperadas; e, segundo dados oficiais, 93,66% da reserva está em bom estado de conservação.

Em 2023, o Peru assinou um novo swap que deve aliviar outros US$ 20 milhões de sua dívida com os Estados Unidos. Mais uma vez, a Conservation International, o WWF e a The Nature Conservancy contribuíram para o fundo, bem como a Wildlife Conservation Society, com valores que somam cerca de US$ 3 milhões. Em troca, nos próximos 13 anos, o dinheiro será investido em projetos para a proteção e restauração de florestas tropicais, como iniciativas para desenvolver a bioeconomia junto às comunidades.

“É uma dívida que o país deveria pagar e, em vez disso, o valor será enviado anualmente a uma conta administrada pela Profonanpe”, explica Espinel. Sua organização faz parte do comitê de supervisão do swap junto às demais entidades doadoras e representantes do governo e da sociedade civil. “Mas é importante lembrar que esses recursos não podem ser alocados para gastos regulares do Estado peruano, como as despesas com pessoal no Ministério do Meio Ambiente”, acrescenta.

Mudanças para além dos swaps

O FMI admite que os swaps de dívidas por ações climáticas ou pela natureza não podem restaurar a solvência de um país, a menos que envolvam uma porcentagem muito grande da dívida pública e um alívio financeiro expressivo. Porém, nenhum swap de dívida chegou perto de atingir esse objetivo, reitera o FMI. 

Sandra Guzmán, do Gflac, defende que para chegar lá é necessária uma reforma das instituições financeiras globais, como o próprio FMI. Os países em desenvolvimento são os principais defensores dessa ideia, já que, conforme a Cepal, eles vem acumulando um endividamento recorde. A ONU também incentiva a proposta: em junho passado, o secretário-geral António Guterres disse que a arquitetura financeira do mundo é “desatualizada, disfuncional e injusta”.

Quase 30% do PIB do Equador depende dos combustíveis fósseis. Não importa quantos swaps ele faça, assim ele não vai dissociar sua economia desse setor – Sandra Guzmán, fundadora do Grupo de Financiamento Climático para a América Latina e o Caribe

Os swaps de dívida por natureza, diz Guzmán, “não resolverão o endividamento histórico, a menos que mudemos o comportamento das instituições financeiras — ou seja, as formas pelas quais os países se endividam perpetuamente com taxas de juros muito altas”. 

A fundadora do Gflac aponta ainda outro grande motivo para essa mudança de paradigma financeiro: “Embora o Equador invista na proteção de Galápagos, quase 30% de seu PIB depende dos combustíveis fósseis. Não importa quantos swaps ele faça, assim não ele vai dissociar sua economia desse setor”.

O desafio para a América Latina, avalia Juan José Guzmán Ayala, é nem sempre ter clareza sobre qual é o custo do combate às mudanças climáticas e da transição energética. Ele diz que a África pode liderar esse processo: em junho de 2022, estimava-se que o continente precisaria de US$ 2,8 trilhões entre 2020 e 2030 para custear suas metas de mitigação e adaptação às mudanças climáticas. “Antes de pedir financiamento, a América Latina deve exatamente saber quanto pedir, e é por isso que os swaps não bastam”.