Planos de manejo de UCs: uma arriscada luz no fim do túnel

Parte 1 (leia aqui o segundo artigo)

Fui surpreendido no dia 05 de fevereiro passado, uma semana antes do carnaval, com uma mensagem de e-mail contendo (1) a Instrução Normativa nº 31 do ICMBio, de 17/01/2013, que estabelece diretrizes, normas e procedimentos para o processo de revisão de planos de manejo das unidades de conservação federais, e (2) o texto base de discussão interna (ICMBio) do roteiro metodológico básico para elaboração de planos de manejo em unidades de conservação federais, na sua versão de 27/01/2013. Esses dois documentos, intrinsecamente unidos na origem e no que vier a seguir como decorrência das discussões são, para mim, ao mesmo tempo uma esperança e um novo temor. Explico: como diz o ditado popular, o diabo mora nos detalhes, e detalhes não faltam nestes documentos, e muito mais ainda nos 25 anos de história que lhes dão origem.

Tendo sido eu mesmo um ator singular nesse processo, em particular nos primeiros 15 desses 25 anos de história, com a provocação recebida me senti obrigado a uma manifestação pública. E como é muito tempo e história em jogo, não vi alternativa que não um texto longo e, assim, em duas partes, para não cansar o leitor.

Visita

Era 1987, não lembro bem a data, mas certamente início do segundo semestre, quando recebi para uma conversa na minha sala de professor da Universidade Federal do Paraná, um velho amigo de lutas conservacionistas: Victor Kaniak.

Ex-funcionário do ITC, Instituto de Terras e Cartografia do Paraná (organização que precedeu o ITCF – Instituto de Terras, Cartografia e Florestas que por sua vez originou o atual IAP – Instituto Ambiental do Paraná), Vitor então trabalhava na SEMA – Secretaria Especial de Meio Ambiente (dirigida por Roberto Messias Franco), que estava vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU) e havia acabado de receber a incumbência de coordenar as negociações do PNMA (Projeto Nacional de Meio Ambiente) junto ao Banco Mundial, que viria a ser o primeiro grande empréstimo daquela instituição financeira multilateral no campo exclusivamente ambiental ao Brasil. O propósito de sua visita: levar-me para Brasília para ajudá-lo a desamarrar um nó crucial do projeto, o dito “componente unidades de conservação”, ao final do processo o mais importante componente do pacote financeiro dadas as dimensões que assumiu.

Na prática um pedido de ajuda que era uma oferta de trabalho e uma oportunidade profissional ímpares dado o contexto, o convite me apanhou num momento pessoal difícil, que foi a fase final de meu doutoramento combinado com uma pesada carga horária didática como professor, depois de um ano dispensado das salas de aula para coleta dos dados de campo da pesquisa de pós-graduação.

Mas o convite não parou naquela conversa e em menos de uma semana eu estava no gabinete do reitor, na época Riad Salamuni, que recebera do ministro Deny Schwartz (MDU) uma carta solicitando considerar minha sessão à SEMA, ainda que de forma parcial e temporária, para contribuir na construção do PNMA. E assim foi feito, passando eu trabalhar alternadamente duas semanas em Brasília e duas em Curitiba após os arranjos necessários para compatibilizar o conjunto de compromissos, até o encaminhamento final do projeto junto ao Banco Mundial, muitos meses depois.

Desafio

O PNMA era um projeto para estudar, definir e implementar o reordenamento do complicado arcabouço institucional de meio ambiente e recursos naturais do país, além de dar tratos a um importante conjunto de especificidades, entre elas a efetiva implementação das unidades de conservação (especialmente as federais), a proteção da Mata Atlântica, do Pantanal e das cavernas, além de promover a pesquisa e a tecnologia no campo ambiental. Ao final, depois de meses de trabalho, discussões e ajustes, cortes de temas particulares e incorporações de outros, o PNMA ficou com quatro componentes básicos: Desenvolvimento Institucional; Unidades de Conservação; Projetos Especiais (Mata Atlântica e Pantanal); e coordenação geral (de suporte aos outros três).

Num contexto institucional complicado, com a pequena, mas politicamente importante SEMA no comando do projeto e trazendo para o jogo o gigantesco IBDF (Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal), dono da maior fatia das unidades de conservação do país e potencialmente o maior impactado pelas decorrências do projeto, minha função seria tentar costurar uma saída técnica para uma relação política delicada e instável. Um encaminhamento particular, diferentemente de que se passou nos demais componentes do projeto, deu ao componente unidades de conservação dois coordenadores adjuntos, um do IBDF e outro da SEMA, e um consultor técnico, eu, que fazia a ligação entre ambos e suas instituições, e na prática servia como coordenador executivo e carregava o piano.

No trabalho, o primeiro desafio foi saber o que havia de unidades de conservação no país, em nível federal e nos estados, e como elas estavam. Após as primeiras consultas no IBDF e SEMA ficou evidente a inacreditável inconsistência das informações em ambas as instituições. Nos estados, pelos primeiros contatos telefônicos realizados, não seria possível esperar por nada melhor.  E esse primeiro teste bastou para aquilatar quão desafiadora seria a tarefa de garimpar dados secundários confiáveis e coletar dados primários de qualidade, nas duas instituições federais e em todos os estados, para com eles estruturar um projeto consistente e factível de financiamento.

Obviamente não era tarefa para uma pessoa só. Com a ajuda da coordenação geral do projeto formamos um time mínimo para conduzir a tarefa deste componente em particular. Primeiramente convidei um técnico venezuelano experiente no tema que fazia seu doutorado na UFPR em Curitiba, Jesus Manuel Delgado Mendes, para fazer parte da equipe – ele conduziu parte importante do trabalho; segundo, foi possível selecionar e contratar uma equipe básica de trabalho, via PNUD, com três jovens técnicos recém-graduados (todos eles, pelo que sei, ainda hoje ativos no serviço público na área de conservação ou temas associados). Acabamos por nos desincumbir bem da tarefa, sendo a maior prova disso ter passado pelo crivo de Marc Dourojeanni, à época o duríssimo consultor do Banco Mundial encarregado da análise deste tema nas negociações (mais tarde diretor da divisão de meio ambiente do BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento).

Caminho

Como resultado do exaustivo levantamento e análise de dados conduzidos pela pequena equipe, este componente do PNMA foi subdividido em dois sub-componentes: (1) conceitual e legal; e (2) manejo e gestão. Em linhas gerais, no primeiro estavam os estudos sobre os conflitos conceituais e legais de um pretenso sistema de unidades de conservação construído a partir de múltiplos marcos legais e diferentes instituições e as prescrições para corrigi-lo, ao passo que no segundo o conjunto das efetivas necessidades das unidades em termos de planejamento (elaboração ou revisão de planos de manejo), pessoal e infraestrutura física (construções, veículos e equipamentos) que requeriam financiamento.

O primeiro destes assuntos começou a ter encaminhamento já em 1988, ainda antes do início do financiamento do Banco Mundial, por iniciativa do IBDF via contratação de um estudo junto à Fundação Pro Natureza – FUNATURA, do qual eu participei, e que teve como principal produto um anteprojeto de lei do SNUC, posteriormente encaminhado ao CONAMA. Alguns anos mais tarde, em 1992, na condição de Diretor da DIREC (Diretoria de Ecossistemas) nos quatro meses profissionalmente mais difíceis da minha vida, no período imediatamente anterior e durante a Rio 92, com Maria Tereza na presidência do IBAMA, tratamos do encaminhamento deste ante-projeto de lei, com poucas contribuições do CONAMA, ao Congresso Nacional. Nasceu assim o projeto de lei no. 2892/92 que oito anos e inúmeras reuniões, eventos e consultas públicas mais tarde originou o SNUC através da lei no. 9985de 18/07/2000.

Duas definições importantes do PNMA, decorrentes de regras do Banco Mundial e resultado das negociações merecem destaque: (1) os investimentos nas unidades, conforme as necessidades identificadas ficavam condicionados à existência de planos de manejo válidos (novos ou atualizados), sendo que novos planos ou revisões de planos antigos podiam ser realizados com recurso do financiamento; e (2) os investimentos em infraestrutura, veículos e equipamentos, só seriam efetivados se houvesse nas unidades o pessoal necessário, devidamente qualificado, aspecto que deveria ser suprido pelo Brasil com recursos próprios.

O primeiro nó para a implementação do projeto foi, obviamente, a falta de planos de manejo em muitas unidades e a desatualização destes em tantas outras, situação que impedia os investimentos. A solução, que não podia ser diferente, foi a contratação da elaboração de novos planos e da revisão de planos desatualizados, que coincidiu com um dos muitos momento de crise econômica do Brasil de vinte e tantos anos atrás.

Fracasso das licitações

Naquele contexto, o primeiro processo licitatório recebeu uma enxurrada de propostas preparadas pelas grandes empresas de consultoria do país, sem serviços na área de engenharia e obras, a especialidade delas, ao um custo médio entre quatrocentos mil e meio milhão de dólares para a elaboração de novos planos e de 250 a 300 mil para a revisão de planos de manejo desatualizados. Essa situação, financeira, técnica e politicamente insustentável, levou ao cancelamento do processo licitatório e ao início de uma “interminável”discussão conceitual e política sobre planos de manejo no Brasil que vem desaguar, agora, nos documentos mencionados no início deste artigo. Assim, com este breve histórico, encerro esta primeira parte do meu texto.