Terrenos de marinha sob ameaça novamente

Entre idas e vindas, nos últimos anos, a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 39/2011 volta à baila. Esta propõe a extinção do “instituto jurídico do terreno de marinha e seus acrescidos” e dispõe “sobre a propriedade desses imóveis”. Essas áreas pertencem à União, mas grande parte delas é ocupada por particulares que pagam pela sua utilização. A PEC propõe a transferência da propriedade de parte desses imóveis para estados, municípios e os atuais ocupantes. Mas o que aparentemente pode ser uma simples mudança de titularidade, esconde uma grande ameaça.

Para entendermos os riscos trazidos pela PEC, é necessário compreendermos o que são os terrenos de marinha. Segundo o Decreto-Lei 9.760/1946, terrenos de marinha são bens imóveis da União, situados na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas costeiras até onde se faça sentir a influência das marés, além daqueles que contornam as ilhas costeiras e marinhas. Os terrenos de marinha são definidos por uma extensão de trinta e três metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio [média das marés altas] de 1831. Já os terrenos acrescidos de marinha correspondem àqueles que tiverem sido formados, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha. Na prática, os imóveis defrontantes ao mar, seja uma praia ou um manguezal, possuem uma área não edificável de domínio da União da qual os ocupantes podem usufruir mediante o pagamento de um tributo federal.

O referencial a um nível do mar, há quase duzentos anos, revelava a preocupação com um momento no qual a ocupação costeira era incipiente e que visava garantir uma faixa livre de edificações para potencializar o acesso e a defesa do território nacional frente a eventuais ameaças externas. O relatório da PEC 39/2011, assinado pelo Deputado Alceu Moreira (MDB-RS), ressalta que a “instituição de tal instituto […] remonta a uma situação que não mais se coaduna com a realidade brasileira”. Afirma que “a defesa de nossa costa, por exemplo, não é mais justificativa cabível para a manutenção de tal instituto”.

O argumento parece coerente, mas desconsidera que a realidade que temos hoje também é diferente em outros aspectos, como a forma de uso e ocupação da zona costeira, que foi fortemente intensificada nas últimas décadas, especialmente por um processo de urbanização sem planejamento, monitoramento, fiscalização e controle ambiental e urbano. Desconsidera também que as ameaças são outras atualmente, como a elevação do nível do mar. Além disso, segundo Oliveira (2008), os terrenos da União possuem outras funções além da defesa nacional, como sua finalidade socioambiental, devendo-se observar o atendimento do interesse coletivo. A manutenção dos terrenos de marinha enquanto bens da União é, portanto, mais do que relevante na atualidade, pois eles são um aliado estratégico para adaptação às mudanças climáticas e redução da vulnerabilidade da zona costeira frente a eventos extremos e aumento do nível do mar.

O Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima (PNA), publicado pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA) em 2015, destacou diferentes impactos das Mudanças Climáticas sobre a Zona Costeira brasileira. Dados disponibilizados pelo Instituto Oceanográfico da Universidade de São Paulo revelam um aumento do nível médio do mar de cerca de 4,1 mm por ano. Essa tendência vem sendo acompanhada pelo aumento de eventos oceanográficos extremos, conforme avaliação feita pela Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL). Os estudos sistematizados pelo PNA indicam ainda cenários de inundações e de mudanças no uso e ocupação do solo em diferentes regiões do país, revelando o potencial de perda de propriedades privadas e espaços públicos.

Os últimos dados mostrados pelo Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) demonstram que mesmo que o mundo pare de emitir os gases do efeito estufa agora, os impactos causados pela absorção de calor pelo oceano, como o aumento do nível do mar, continuarão a ser sentidos por décadas. Dessa forma, é imprescindível que as áreas costeiras comecem a ser recuperadas e restauradas (restingas, manguezais e apicuns) recuperando sua função ecológica não só de absorção de carbono mas como barreiras naturais à elevação do nível do mar. E exatamente indo mais um vez na contramão da história, quando o mundo assiste às diversas tragédias causadas por eventos extremos, o país resolve colocar uma PEC para fragilizar mais e mais todo esse patrimônio da União.

Diversos estudos, incluindo uma revisão realizada pelo Ministério do Meio Ambiente, em 2018 [Panorama da erosão costeira no Brasil], sob a coordenação do Prof. Dieter Muehe, descortinam um avançado processo erosivo em 40% da costa brasileira. Embora a erosão que vemos na atualidade esteja principalmente relacionada à intervenção humana nos processos costeiros e à urbanização da orla, ela será potencializada também pelas mudanças climáticas. Em outras palavras, intervenções humanas na zona costeira que intensifiquem os processos erosivos estão na contramão das medidas que buscam reduzir a vulnerabilidade costeira e prevenir prejuízos econômicos, sociais, ambientais e materiais públicos e privados associados às mudanças climáticas.

Com essa PEC o Brasil intensificará problemas e conflitos que já são do conhecimento do poder público, causando prejuízos incalculáveis tanto para os atuais ocupantes dos terrenos de marinha quanto para a sociedade, em especial comprometendo os benefícios prestados pela natureza para as pessoas; quase 25% da população vive nos municípios brasileiros defrontantes com o mar. Com a aprovação da PEC, os processos erosivos serão intensificados, ampliando o fenômeno conhecido como “estreitamento da costa” (do inglês, coastal squeezing). Isso levará à perda da capacidade de proteção da costa contra eventos extremos, promovida pelas praias, dunas, restingas, lagoas costeiras, apicuns e manguezais, por exemplo, até o colapso do turismo com a supressão das praias. Além disso, a importância ecológica desses ambientes será comprometida, no médio e longo prazo, causando prejuízos para a pesca e intensificando as mudanças do clima. Em especial, os terrenos de marinha estão na linha de frente do movimento do oceano costa adentro. Isso significa que os terrenos de marinha ainda continuam tendo um papel na proteção do país, mas não mais contra nações inimigas e sim contra um processo que tem origem nas atividades humanas, o efeito conjugado dos impactos locais e das mudanças globais na zona costeira.

Portanto, os terrenos de marinha são um ativo essencial para uma nação lidar com essas mudanças e ao mesmo tempo zelar pelo investimento privado e público. O repasse dos terrenos de marinha para os ocupantes atuais levará a um processo de edificação para diferentes finalidades privadas, caminhando no sentido oposto àquele preconizado pelo PNA e pelo Programa Nacional para Conservação da Linha de Costa (PROCOSTA).

Considera-se também que o país está em processo permanente de implementação do Projeto Orla, que há mais de duas décadas objetiva planejar e implementar ações nas áreas que apresentem maior demanda por intervenções na zona costeira a fim de disciplinar o uso e ocupação do território onde estão situados os terrenos de marinha. Trata-se de um programa já adotado por centenas de municípios, integrado ainda aos Termos de Adesão à Gestão de Praias (TAGP), os quais já possuem clareza sob a forma de uso e ocupação destas áreas compreendidas como terrenos da União, e cuja tomada de decisão sempre foi de natureza participativa e integrada.

E aí podemos nos perguntar, o que o país ganha com esse repasse? A resposta é simples. Nada. A arrecadação vultosa e episódica com o repasse desses terrenos para os atuais ocupantes não tem destino explícito ou vinculado, especialmente no que tange aos investimentos que devem ser feitos para implementação do PNA e do PROCOSTA, por exemplo. Associado a esse olhar imediatista para se gerar receita, soma-se outra motivação para esse movimento, a dificuldade que a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) possui em gerenciar esses bens, resultado de um processo de fragilização institucional e de falta de mecanismos apropriados e eficazes de diálogo com estados e municípios. Além dos elementos apresentados acima, a PEC é apoiada pelos setores imobiliário e turístico, que desejam ocupar de forma mais intensiva os espaços costeiros mais nobres, defrontantes ao mar, sem considerar as consequências disso para os próprios setores.

Assim, a motivação para essa PEC não é estrategicamente pautada nas diferentes funções (econômica, ambiental e social) dos terrenos de marinha. Hoje, a União tem autonomia para dar outras funções a esses espaços, que não uma finalidade privada. Entretanto, com a transferência da propriedade para os ocupantes, a necessidade de desocupação posterior, para a criação de áreas de recuo da terra em relação ao avanço do mar, implicará em custos com desapropriação, trazendo prejuízos ao erário. Portanto, a intensificação dessa ocupação trará prejuízos adicionais, não apenas aos novos proprietários desses imóveis, mas também à União.

A União corre um grande risco jurídico ao promover esse repasse já tendo o conhecimento das tendências erosivas e de perda de território, podendo abrir caminhos para processos de perdas e danos e pedidos de indenização por parte dos novos proprietários. Não parece apropriado vender um espaço que tem risco de deixar de existir no futuro, ainda mais tendo ciência dessa informação. Mais problemático ainda é, ao transferir a titularidade da propriedade, levar a um processo de intensificação do processo erosivo, que comprometerá o funcionamento do sistema costeiro. Isso ocasionará um outro tipo de problema para o poder público, a pressão para realização de obras que recuperem esses ambientes e que protejam as propriedades, como o já citado caso da praia de Balneário Camboriú em Santa Catarina, com seus custos e impactos associados.

A supressão das dunas e praias por calçadões e a avenida beira-mar durante as últimas décadas acarretou severos impactos no ambiente praial tais como a diminuição da área de lazer da praia central e o sombreamento da praia. Esse cenário acarretou custos milionários para o alargamento da praia, custeados por empresários locais. Mas essa não é a realidade da grande maioria dos municípios brasileiros que não possuem condições financeiras sequer de realizar um projeto desta natureza. Outro exemplo é o que vem ocorrendo na cidade de Atafona, litoral norte do Estado do Rio de Janeiro, onde o mar avança em média 2,7 metros por ano, mas já chegou a aumentar até oito metros em alguns anos, como entre 2008 e 2009, causando diversos prejuízos e transformando a localidade em uma cidade fantasma.

Essas obras são complexas e caras, demandando um processo de antecipação e planejamento para que o recurso público seja utilizado de forma apropriada. Essa é a visão do Guia de Diretrizes de Prevenção e Proteção à Erosão Costeira elaborado no âmbito da Comissão Interministerial dos Recursos do Mar e do Grupo de Integração do Gerenciamento Costeiro, também em 2018.

Portanto, a PEC não vem resolver problemas. Ela vai intensificá-los e diversificá-los em benefício da privatização de lucros imediatistas e ao compartilhamento de prejuízos com toda a sociedade. Melhor seria fortalecer a SPU para que o recolhimento do tributo federal, derivado do uso desses espaços por entes privados, pudesse ser uma das fontes de receita para preparar o país para lidar com as mudanças que já estão causando prejuízos ao país.

*O artigo é subscrito pela Coalizão Ciência e Sociedade que reúne 72 cientistas de instituições de pesquisa de todas as regiões brasileiras.