Extinção ou fortalecimento? Qual o melhor caminho na gestão do nosso patrimônio natural?

Quais os elementos apresentados pelos governos para o fortalecimento da gestão das nossas unidades de conservação e outras áreas protegidas?

Basta a não extinção da Fundação Florestal do Estado de São Paulo? A extinção ou fusão de institutos de pesquisa do Governo de São Paulo é um passo no caminho certo?

Qual o futuro do ICMBio, do governo federal? A sua subordinação a outras instituições é legal, constitucional?

Reconhecimento de declarações, fatos, repercussões e ações

Estado de São Paulo

Há pouco mais de uma semana (dia 06 de agosto de 2020), ouvíamos relatos orgulhosos de autoridades governamentais sobre a gestão das nossas unidades de conservação do Estado de São Paulo. No dia seguinte escutamos um secretário estadual anunciar a extinção de várias instituições e departamentos do governo estadual, inclusive a Fundação Florestal, principal responsável pela gestão das nossas unidades de conservação do Estado de São Paulo. Poucos dias após surgiu a versão, supostamente revisada, do projeto de lei mencionado pelo secretário. O Projeto de Lei (PL) nº 529, de 2020, publicado no dia 13 de agosto, já não traz a proposta de extinção da Fundação Florestal (FF-SP), mas sim do Instituto Florestal (IF-SP), com passagem do restante das áreas protegidas para a FF e fusão da parte de pesquisa com outros institutos, os Institutos Geológico (IG-SP) e de Botânica (IBt-SP).

A ameaça de extinção da FF-SP gerou movimento impressionante, rápido e forte, da sociedade paulista, em defesa das nossas unidades de conservação, com apoio brasileiro e internacional. Essa reação incluiu várias cartas e notas públicas de cientistas, organizações (como Rede Pró-UCs, SPVS, Semeia, IPÊ, SOS Mata Atlântica e várias outras), políticos e personalidades e um abaixo-assinado que rapidamente chegou a mais de 8.000 assinaturas. E as manifestações seguem. Entre esses, foi enviado ao governador e ao presidente da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo, no dia 11 de agosto, perto das 17:00, o “Manifesto contra a extinção da Fundação Florestal e em defesa da natureza, do bem-estar humano e das unidades de conservação, sob responsabilidade do Governo do Estado de São Paulo”, elaborado por 84 personalidades das áreas ambiental e científica – o qual, depois de demandas, foi aberto para novas adesões (no link: https://docs.google.com/forms/d/e/1FAIpQLSecx_E2_JEl4fzrpwh-c9ABlRyMKhPMhDja3JyGbQurDIR5hg/viewform) e, sem muita divulgação, já conta com mais de 200 endossos complementares.

Apesar da comemoração de muitos pela não extinção da FF-SP, o PL nº  529, de 2020, do Estado de São Paulo, e demais últimos passos governamentais, na última semana, vêm sendo recebidos com apreensão por muitos, pela relativa desobrigação governamental e falta de participação social nas definição das suas diretrizes. O PL é muito amplo, mas aqui tratamos apenas da parte ambiental e algo da ciência associada. Caberia uma fusão entre Fundação e Instituto Florestais? Entre os servidores dessas instituições há preocupações com a capacidade de gestão das áreas protegidas sem o fortalecimento do quadro de pessoal. Poderia haver fusão entre os três institutos de pesquisa – Florestal, Geológico e de Botânica – em lugar da extinção de um deles? O PL também propõe a extinção da Fundação Parque Zoológico de São Paulo, mas não deixa claro para onde e como serão destinados os animais e as suas pesquisas. Há também manifestação de cientistas sobre o risco a fundos das universidades e da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp). E dúvidas sobre o futuro da regularização fundiária nas unidades de conservação com a extinção do Instituto de Terras de São Paulo (Itesp). Ou seja, não fica claro se há estratégias para o fortalecimento da conservação da natureza e da pesquisa científica. Algumas importantes questões se colocam sobre o que isso significa em relação ao fortalecimento da gestão das nossas unidades de conservação e outras áreas protegidas, que são nosso patrimônio natural e valores sociais associados.

Lembremos que logo no início deste governo estadual foi decidida a fusão da Secretaria de Meio Ambiente com outras, tendo, como consequência, a subordinação à outros temas, agora agrupados sob o lema da infraestrutura. Houve também o repasse de atribuições do meio ambiente para a pasta encarregada de assuntos da agricultura. Não raro escapa às discussões sobre essas decisões a necessária autonomia e, em alguns casos até independência, para tratar de temas relacionados ao licenciamento ambiental e a processos de autuação (ou apoio à autuação) em infrações ambientais, além da sempre lembrada necessidade de protagonismo político frente às graves crises que vimos enfrentando, seja climática e ecológica, seja de saúde – esta também consequência daquelas.

Governo Federal

Ao mesmo tempo, no governo federal, vemos que o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) – a autarquia responsável pela gestão das unidades de conservação federais, inclusive sua biodiversidade e populações tradicionais extrativistas a elas associadas, e a avaliação do estado de conservação das espécies ameaçadas no Brasil – perde progressivamente a relativa autonomia que tinha, inclusive com relação à fiscalização ambiental, às parcerias e concessões de serviços de apoio à visitação, além da falta de perspectivas em termos orçamentários e de pessoal.

A ultima reforma da estrutura do Ministério do Meio Ambiente (MMA), pelo Decreto nº 10.455, de 2020, foi inicialmente festejada por alguns pela volta do tema do clima (Secretaria de Clima e Relações Internacionais). Curiosamente não foi tão comentada a volta do tema da Amazônia (Secretaria da Amazônia e Serviços Ambientais), quando sabemos que esse é o principal tema da discussão ambiental nacional e internacional, o qual vem sendo liderado pelo vice-presidente da Republica na sua função de presidente do Conselho Nacional da Amazônia Legal. Conselho esse esvaziado de participação da sociedade, assim como de outras representações além do governo federal. Similar ao Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama). Logo ficou claro para a opinião publica que tais movimentos são mais alguns pobres elementos na tentativa de fazer convencer, a quem quer que seja, de que há alguma prioridade ou atenção para resultados concretos nessas frentes. Supostas intenções que, contrastadas com os dados e os fatos, mostram-se completamente vazias de resultados.

Mas, para os interesses deste texto, vale verificar a criação da Secretaria de Áreas Protegidas, incluindo um Departamento de Concessões. Não bastasse o fato de que há múltiplas formas de parcerias para apoiar a gestão das unidades de conservação, sendo as concessões apenas uma delas, o MMA parece avançar sobre responsabilidades e competências do ICMBio. A principal função do MMA no tema das áreas protegidas deveria ser fortalecer o funcionamento do Sistema Nacional de Unidades de Conservação como um sistema de fato, indo muito além da lei e da contabilidade das áreas protegidas, por exemplo fomentando a integração e a complementaridade dos subsistemas federal, estaduais e municipais e fortalecendo capacidades dos órgãos locais – pois deveríamos ter um verdadeiro “SUS Ecológico” funcionando de fato, em lugar de priorizar o avanço sobre o ICMBio.

Similar aos temas da Amazônia e da fiscalização, esse movimento avança sobre iniciativas que já haviam iniciado a redução de iniciativa e liderança do ICMBio sobre a gestão das unidades de conservação, fortalecendo papeis do Ministério da Economia e do BNDES, nas concessões, em lugar de fortalecer as capacidades do ICMBio, bem estabelecidas pelas Lei nº 11.516, de 2007, e Lei nº 13.668, de 2018, com experiência de décadas (vindo desde o Ibama) e crescente qualificação e bons resultados nos últimos anos.

Ainda mais grave, pois já mais direta e concreta, a redução da relativa autonomia do ICMBio e do Ibama perante suas funções de fiscalização, controle, autuação e julgamentos administrativos, como na sua subordinação à atuação das Forças Armadas, não parece ter base legal. Parecem ser ilegais, inconstitucionais, pois isso se contrapõem às funções e responsabilidades legais de cada instituição, a especialização na fiscalização ambiental. Além do mais, são antieconômicas, pois custam mais caro, e menos efetivas, pois apresentam menores resultados (como demonstra o crescimento do desmatamento da Amazônia).  E aqui não foram explorados os desmandos e desautorizações que têm se tornado cada vez mais frequente nas frentes de fiscalização, controle e autuação de irregularidades e crimes ambientais.

Não bastasse a militarização do ICMBio, sobretudo com policiais militares – carreiras que merecem respeito e reconhecimento, mas não são especializadas na gestão das unidades de conservação –, tem havido progressivo ataque aos heroicos servidores do ICMBio e do Ibama, progressivo esvaziamento da especialidade e progressivo afastamento das ações, sobretudo no campo, nas áreas protegidas, além de assédio moral. Ainda que com resistência dos servidores e da sociedade, o processo em curso parece progressivamente pretender o enfraquecimento ou a eliminação de instituições ambientais especializadas, inclusive na gestão das unidades de conservação. Ao ponto que, recentemente um cientista perguntou: “Conseguirão os parques e reservas brasileiros sobreviver ao governo Bolsonaro?”

Lembremos que, também neste caso, este governo federal atual iniciou sua transição com ameaças de extinção do ICMBio ou de fusão com outras instituições, com importante manifestação contrária por parte de personalidades da área ambiental, e do MMA, com forte reação da sociedade brasileira.

Muito em razão das reações, não houve as extinções, nem as fusões, mas o progresso que se seguiu tem sido de enfraquecimento institucional e das políticas públicas e ausência de boas estratégias para a conservação e gestão do nosso patrimônio natural e valores sociais associados.

Considerações complementares do especialista

As unidades de conservação e outros tipos de espaços territoriais especialmente protegidos, como define nossa Constituição Brasileira de 1988, ou áreas protegidas, são o melhor instrumento que a humanidade já criou para a conservação da natureza e para o acesso da sociedade aos benefícios dessa natureza. (Ainda que isso se relacione com a insuficiência da sustentabilidade geral dos processos de desenvolvimento em geral.) Com as atuais crises de saúde, climática e de biodiversidade, isso é muito mais importante agora, e para o futuro, do que já foi no passado! Uma das questões que vem sendo cada vez mais colocada durante a pandemia é a importância da natureza para a saúde e o bem-estar da população humana. Essa relação já era conhecida, mas agora se fortalece. O acesso aos benefícios da natureza é um direito humano fundamental de terceira geração.

As unidades de conservação e outras áreas protegidas são patrimônios da sociedade e ativos do Estado, respectivamente União e Estado de São Paulo. Cabe à gestão das áreas protegidas buscar oferecer os melhores serviços à sociedade, com atenção à equidade social. Vejo com preocupação a sociedade e a mídia defenderem a Polícia Federal como instituição de Estado e não fazerem o mesmo com as unidades de conservação e as instituições que as administram. Ainda mais que as instituições ambientais têm (ou deveriam ter) funções que devem ter independência, como licenciamento ambiental e poder de polícia administrativa (para autuações e julgamentos administrativos). Muito disso segue definições da nossa Constituição Brasileira de 1988, além de outros diplomas legais. (Obrigado, constituintes e movimentos sociais!)

As obrigações e as diretrizes para as políticas públicas para a conservação da natureza e serviços dos ecossistemas estão relativamente bem estabelecidas na legislação nacional e estadual. Cabe aos respectivos governos a sua implementação, com o seu detalhamento e orientações concretas. Mas a gestão das unidades de conservação é composta de ações operacionais com significativo peso – pois são mais de 171 milhões de hectares, de terra e mar, protegidos pelo ICMBio, em 334 unidades de conservação, e mais de 4,6 milhões de hectares, protegidos pela Fundação Florestal, em 102 unidades de conservação (segundo o último relatório semestral divulgado há poucos dias), em benefício da sociedade brasileira e paulista. Isso representa um volume significativo de ações cotidianas de gestão, além da elaboração de planos e diretrizes e, cada vez mais fundamental, o estabelecimento e a gestão de múltiplas parcerias, com muitos atores sociais e em variados formatos. Por isso, é muito mais adequado que instituição pública da administração indireta faça a gestão das áreas protegidas, com relativa maior autonomia, flexibilidade e agilidade.

Dessa forma, defendo a gestão das unidades de conservação por instituições com relativa autonomia operacional (da administração pública indireta), respeitando a legislação e as políticas públicas. (Políticas públicas que devem ser definidas por governos, com transparência e real participação da sociedade.) Isso seria também positivo para o estabelecimento de parcerias e outras ações administrativas que sejam mais fáceis com essa relativa maior agilidade, com maior envolvimento social e maior qualidade de serviços prestados à sociedade, de forma mais equitativa. (Infelizmente, na prática, sua autonomia orçamentária, política e até administrativa é bem mais reduzida do que deveria.) Teoricamente esse é o caso do ICMBio e da Fundação Florestal, assim como em outros estados e propostas em municípios.

A redução da autonomia do ICMBio na liderança de processos de proposta, decisão e gestão de concessões de serviços de apoio à visitação nas unidades de conservação federais, assim como no caso da fiscalização, não vão na direção da boa gestão das unidades de conservação e a prestação de bons serviços à sociedade brasileira. As diretrizes de políticas públicas por parte da administração direta dos governos e o aporte da experiência de outras instituições, em outros tipos de concessão, para fortalecimento daquelas relacionadas com as áreas protegidas, entre outras iniciativas, devem ser sempre muito bem-vindas. Mas a redução da autonomia e a subordinação das instituições especializadas na gestão das unidades de conservação, não o são.

Não se trata de ser contra as concessões de serviços de apoio a visitação e outros, mas sim de compreender as concessões dentre as múltiplas possibilidades de parceria para fortalecer a gestão das unidades de conservação. E de fortalecer as parcerias e essa gestão. E, assim, de defender a importância e o fortalecimento das instituições responsáveis pela gestão das unidades de conservação, especializadas e com relativa autonomia.

Tampouco basta a não extinção da Fundação Florestal. Precisamos de uma gestão mais forte e com relativa autonomia das nossas unidades de conservação e outras áreas protegidas e de temas ambientais em geral. Na administração direta e indireta. Uma instituição ou mais instituições de pesquisa, governamentais, voltadas para temas de interesse ambiental pode ser interessante, se gerida com visão estratégica, transparência, capacidade transdisciplinar e boas condições de funcionamento. Mas, passar mais responsabilidades para as instituições e departamentos e ter menos pessoal, menos orçamento, menos autonomia e menos participação social, não é fortalecer, nem a conservação da natureza, nem a pesquisa científica, nem a participação social nos seus benefícios.

Sou a favor de maior autonomia, de projetos, de parcerias, de geração de receita etc. Mas não sou a favor da redução das obrigações governamentais, nem da ausência de clareza sobre elementos estratégicos. Motivos relacionados à redução do tamanho do estado, à economia no orçamento público, que parece mínima, e à alegada emergência, não podem se sobrepor a interesse estratégicos de Estado, patrimônio da sociedade, como a nossa natureza e a nossa ciência. No caso federal, precisamos de um ICMBio forte para a gestão do nosso patrimônio nacional, natural e sociocultural. E não subordinado a outras instituições, das áreas econômica ou militar. No caso estadual, precisamos da Fundação Florestal forte para adequada gestão das nossas áreas protegidas e instituições de pesquisa fortes que melhorem a gestão ambiental e os benefícios à sociedade.

Nos movimentos governamentais atuais, quais os elementos legais e administrativos e visões  estratégicos para o fortalecimento da para a conservação da natureza, do bem-estar e saúde da população humana, do desenvolvimento da ciência e da gestão ambiental em geral?

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