Os perigos da regularização fundiária por autodeclaração

O governo Bolsonaro tem sinalizado, nas últimas semanas, que pretende resolver a complexa questão fundiária no país por meio da edição de uma Medida Provisória (MP) que instituiria a regularização por autodeclaração. Apesar do consenso de que regularizar terras no Brasil é tema prioritário, para especialistas, a medida proposta pelo governo beira o absurdo, não só do ponto de vista ambiental, mas também técnico.

A proposta veio à público pela primeira vez no início de outubro, quando o secretário de Assuntos Fundiários do Ministério da Agricultura (MAPA), Nabhan Garcia, declarou que vem sendo “cobrado constantemente na questão da entrega de títulos” e que, por isso, está preparando a MP para que proprietários, ocupantes e assentados possam apenas declarar posse e apresentar um georreferenciamento da suposta propriedade, para, assim, receber o título. Na ocasião, o secretário comparou a proposta aos moldes como hoje é feito o Imposto de Renda no país.

“Vamos fazer por autodeclaração. Olha, nós cidadãos aqui, todos, como é que a gente faz o Imposto de Renda? É uma coisa seríssima. É autodeclarável. Como a gente faz o Imposto Territorial Rural? É autodeclarável. Então, para que criar dificuldade se nós temos condições de, hoje, com a tecnologia que existe por georreferenciamento, fazer autodeclarável?”, disse.

Garcia voltou a tratar do assunto na última quarta-feira (9), em audiência pública no Senado, quando informou que o objetivo é, somente considerando assentados da reforma agrária, entregar pelo menos 600 mil títulos nos próximos quatro anos. A meta para 2019, anunciada como promessa de governo no início do ano, é de regularizar 750 mil propriedades.

Comparação sem fundamento

Para o economista Rodrigo Zeidan, professor da New York University Shanghai e pesquisador sênior do Center for Sustainable Business da NYU Stern, comparar um sistema de regularização fundiária autodeclaratório com o Imposto de Renda (IR) é “maluquice”. “O incentivo é simplesmente o inverso. No Imposto de Renda, você quer declarar o menos possível, para pagar o menos possível. Na autodeclaração de terra, você vai querer declarar o máximo possível, para ter o máximo de direito possível. É maluquice comparar um e outro”, disse Zeidan, de Shanghai, a ((o))eco.

Além disso, o professor lembra que o órgão responsável pela fiscalização do IR no Brasil é a Receita Federal, que conta com estrutura e mecanismos de verificação de dados. No caso da regularização fundiária, o órgão responsável é o INCRA, que atualmente não tem condições de realizar esse trabalho em “massa”, como propõe Garcia.

“Tem uma diferença muito grande entre a Receita e o INCRA. Se for fazer isso [regularização por autodeclaração] como política de Estado, preparar o INCRA para isso, dar as condições, fazer um georreferenciamento decente, até faz algum sentido, mas pegar um órgão que não tem capacidade operacional de fiscalização do Brasil inteiro e dizer ‘agora você vai receber uma avalanche de autodeclarações e vai ter que checar’ é impossível.  Eu posso me autodeclarar dono do Brasil, de São Paulo, e vai ser problema do INCRA me dizer que não sou o verdadeiro dono, não faz o menor sentido”, disse.

Vale lembrar que, mesmo com um sistema fiscalizatório considerado eficiente, o Brasil perde, por ano, cerca de R$ 480 bilhões em sonegação fiscal, segundo o Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda Nacional (Sinprofaz).

Além disso, outro aspecto importante da comparação entre IR e a proposta de MP deve ser levado em conta, segundo Zeidan: a externalidade. No caso do IR, declarações preenchidas de forma equivocada ou a eventual desonestidade terão efeitos somente sobre o contribuinte, não na sociedade, o que não seria o caso da MP. “No caso do IR, se o cara não pagou o imposto devido, não há nenhum efeito social disso, simplesmente ele foi desonesto e vai ter que pagar. No caso da regularização por autodeclaração, se o cara declarar errado ou tiver conflito de terra, pode gerar uma série de externalidades para a sociedade: o desmatamento preventivo, conflito por terras que foram declaradas por pessoas diferentes, conflito até armado”, explica.

Experiências autodeclaratórias já existentes

Se comparar a proposta de MP de regularização autodeclaratória com IR não é válido, especialistas recomendam que o atual governo olhe para experiências já existentes relacionadas à ocupação e uso de terra, como o CAR (Cadastro Ambiental Rural) e o próprio Imposto Territorial Rural (ITR), citado pelo secretário do MAPA.

Criado em 2012, o CAR é um registro eletrônico que tem por objetivo integrar informações ambientais referentes à situação das Áreas de Preservação Permanente, Reserva Legal, florestas e remanescentes de vegetação nativa, áreas de uso restrito e áreas consolidadas de cada propriedade rural no país. Isto é, um cadastro autodeclaratório que deveria funcionar como Raio – X das áreas preservadas dessas propriedades. Já o ITR é um imposto pago sobre a quantidade de terras declaradas pelo proprietário que não estão incluídas em áreas de proteção ambiental. Propriedades produtivas, com algum tipo de atividade econômica, pagam menos imposto.

No caso do CAR, um estudo publicado este ano na revista científica Land Use Policy, intitulado “A quem pertence as terras brasileiras” (Who owns Brazilian lands), mostrou que o mecanismo é cheio de defeitos.

“A experiência que temos no Brasil de um processo audodeclaratório de localização e limites de imóveis rurais vem com muito erro. O CAR tinha 4 milhões de imóveis declarados, destes, 3,79 milhões tinha algum tipo de sobreposição com outro imóvel do Cadastro. Encontramos também 24.800 imóveis, que somam 4,4 milhões de hectares, sobrepostos a terras públicas não destinadas”, explica Luís Fernando Guedes Pinto, gerente de Certificação Agrícola do Imaflora e um dos autores da pesquisa.

Segundo este estudo, as sobreposições em terras públicas representam 48% do total sobreposto (171 milhões de hectares) e, entre terras públicas e privadas, elas significam 50% (146 milhões de hectares).

Ainda segundo o pesquisador do Imaflora, o ITR também é um mecanismo que não vem sendo totalmente bem-sucedido. “Tem inúmeros estudos que mostram que, quando o proprietário vai autodeclarar, ele super declara o tanto de vegetação nativa e sub declara o valor da terra. Então, o ITR é recolhido num valor muitíssimo menor do que o devido. Primeiro porque a declaração é sistematicamente incorreta, segundo, porque ele é muito sonegado. A gente infelizmente não pode confiar que um sistema autodeclaratório para essa finalidade funcionaria”, defende.

Convite ao desmatamento

Se a proposta do governo pode não ser eficiente do ponto de vista técnico, na questão ambiental seus resultados seriam ainda piores, segundo os especialistas.

Luis Fernando Pinto alerta que a MP poderá estimular uma corrida para ocupação de terras públicas, a chamada grilagem, e o consequente aumento no desmatamento. “O nosso estudo e a experiência do CAR apontam esse risco, o da auto-posse de terra que são públicas, sejam elas terras não destinadas ou outras categorias de terras públicas, como unidades de conservação e terras indígenas. Além disso, ela pode agravar a situação fundiária, excluir os pequenos agricultores, pode comprometer a aplicação de políticas”, disse.

Além desses efeitos, de acordo com Rodrigo Zeidan, a MP também tem o potencial de impulsionar a violência no campo e os conflitos de terra. “Se houver conflito, a única forma de mostrar que a terra é sua é usando ela. A forma mais rápida para isso é transformar em pastagem. Boom! Todo mundo desmatando e botando gado pra dizer que a terra é sua. Não há mais incerteza, a não ser, é claro, que alguém também declare a terra como sua. Ou seja, mais violência”, disse.

Qual é a solução, afinal?

O problema fundiário no Brasil é complexo e fruto de um processo histórico de ocupação de terras. Ao longo das últimas décadas, diferentes governos vêm tentando resolver a questão, sem muito sucesso. É por isso que especialistas defendem que soluções simplistas, como a proposta pela MP da autodeclaração, não serão eficientes.

“Concordamos com o secretário Nabhan que o problema fundiário brasileiro é grave e precisa de uma solução urgente. Mas é uma premissa fundamental entender o quão complexa é a questão. Uma solução muito simples para um problema tão complexo que está ligado à história do Brasil pode agravar a situação fundiária, ao invés de resolver […] Ainda mais no ambiente que estamos vivendo hoje, porque o governo sinaliza, de diversas formas, ‘a importância de se ocupar as terras’, que ‘tem muita terra pública’. É um ambiente institucional de alto risco para que essa solução. Qualquer resposta para essa questão tem que ser bastante robusta, sofisticada. Esse é o grande alerta”, disse Luis Fernando Pinto, do Imaflora.

Para Brenda Brito, doutora em Direito pela Universidade Stanford (EUA) e pesquisadora associada do Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia (Imazon), antes de se discutir alterações na legislação, o governo deveria prestar contas das mudanças já feitas desde o início do ano em setores e programas ligados à regularização fundiária no país, como o Programa Terra Legal, que foi transferido da Casa Civil para o INCRA e teve várias de suas estruturas de governança dissolvidas com o Decreto 9.759/2019, que extinguiu conselhos no país.

“Estamos em outubro e até agora, em relação a esse tema de regularização fundiária, principalmente na Amazônia, a gente não sabe o que está sendo feito pelo governo federal, qual o plano, qual a meta […] Então, o mais importante para mim, nesse momento, é que, primeiro, antes de se rediscutir uma mudança na lei, é importante o governo prestar contas para a sociedade entender o que foi feito nesse tema em dez meses de governo”, diz Brenda.

Ela lembra que, apesar das falhas, o programa Terra Legal, criado em 2009, trouxe avanços na questão fundiária e que, em 2017, já houve uma mudança legal, com a publicação da MP 759, feita sob o pretexto de resolver entraves e facilitar a regularização fundiária no país.

“A princípio, não vejo, do ponto de vista jurídico ou técnico, nenhuma justificativa para se fazer uma nova alteração legal, que já foi feita há dois anos e que mal foi implementada”, conclui.

Cortina de fumaça?

Ainda não há data prevista para a publicação da MP da regularização fundiária por autodeclaração. ((o))eco tentou por vários dias contato com o Ministério da Agricultura para confirmar a informação, mas não obteve resposta. Profissionais da área também são cautelosos em comentar a medida, considerando que, em diferentes ocasiões, o governo Bolsonaro voltou atrás em suas declarações.

No entanto, a contar com os últimos arranjos governamentais no INCRA e posicionamentos do secretário Nabhan Garcia, ela poderá sair em breve.

No último dia 1º foi noticiado que o atual presidente do INCRA, general João Carlos Jesus Corrêa, e toda sua diretoria seriam demitidos do órgão, por pressão dos ruralistas. A demissão de Corrêa ainda não foi publicada no Diário Oficial da União, mas três de seus assessores especiais e o coordenador do programa de educação do órgão já foram oficialmente desligados.

Nabhan Garcia já declarou à imprensa que a saída do general facilitaria o andamento da MP.

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