Mudanças legislativas podem esvaziar restauração ambiental em São Paulo

O estado de São Paulo possui um déficit superior a 1 milhão de hectares que precisam ser restaurados com vegetação nativa, tanto em Áreas de Preservação Permanente (APP) quanto em Reservas Legais de propriedades rurais. Esse total, entretanto, pode ser reduzido devido a recentes mudanças na legislação paulista. Pesquisadores alertam que atos normativos publicados este ano pelo governo de São Paulo, sem transparência e discussão prévia com a sociedade, podem esvaziar o Programa de Regularização Ambiental no estado e a restauração da vegetação.

A discussão foi tema de encontro aberto nesta quinta-feira (05), onde pesquisadores do Projeto Temático da FAPESP (Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo) apresentaram os dados detalhados do déficit de vegetação em áreas de APP e Reserva Legal do estado, que soma 1,14 milhão de hectares. No evento, houve o debate sobre pontos problemáticos nos atos normativos aprovados em setembro deste ano pelo governo, que diminuem as áreas necessárias para restauração florestal e podem causar insegurança jurídica além de um esvaziamento da aplicação do Código Florestal em São Paulo. Os dados podem ser conferidos na Nota Técnica elaborada pelo projeto.

Apenas de Reserva Legal o projeto calculou que há um déficit de 367.403 hectares em São Paulo, 312.513 na Mata Atlântica e 54.890 no Cerrado — os dois biomas que ocorrem no território paulista. Para estimar esses valores, foi considerado o entendimento jurídico do Código Florestal (2012), onde há obrigatoriedade de 20% de Reserva Legal em propriedades rurais maiores que quatro módulos fiscais, em ambos os biomas; e onde ficam isentos aqueles proprietários de terrenos abertos mais antigamente e que realizaram desmatamentos em conformidade com as normas válidas à época (Códigos Florestais de 1934, 1965 e de 1989).

O Código Florestal dita em âmbito federal as regras gerais, mas fica a cargo de cada estado estabelecer e implementar seus Programas de Regularização Ambiental (PRA). Em São Paulo, recentes mudanças legislativas podem representar um retrocesso nessa frente, alertam especialistas.

No encontro do projeto temático foi feita uma análise normativa sobre as alterações. Uma primeira incongruência apontada pelos pesquisadores está no Decreto nº 65.182, de 16 de setembro de 2020, que institui o Programa Agro Legal, e regulamenta e altera outros dispositivos legais para regularização ambiental.

O decreto se baseia no conceito de biomas, e com isso ignora a variedade de fitofisionomias que existem na Mata Atlântica e no Cerrado, além de confundir a interpretação jurídica, já que difere do critério adotado no Código Florestal. Além disso, traz como referência cartográfica o Mapa dos Biomas produzido pelo IBGE em 2004.

A Resolução 55 da Secretaria de Agricultura e Abastecimento (SAA nº 55/2020) que dispõe sobre o Programa Agro Legal, aponta ainda que o mapa seria a única fonte cartográfica oficial com informações de domínio vegetacional pretérito — já que é preciso ter informações sobre cobertura e uso do solo dos marcos legais anteriores (1934, 1965 e 1989) para averiguar a situação de cada propriedade perante a necessidade de recomposição vegetal.

O mapa do IBGE não traz domínios vegetacionais (fitofisionomias), apenas os “blocos” dos biomas, ainda que no Código Florestal a base sejam as formas de vegetação (florestas, campos, etc). A peça cartográfica tampouco é a única disponível. O mapa do Projeto RADAM produzido com imagens de radar nas décadas de 70 e 80 (e que foi publicado digitalmente em 2015), possui uma escala 5 vezes mais precisa que o mapa do IBGE e observa as fitofisionomias do território. Além disso, a equipe do projeto ressalta que o IBGE atualizou seu Mapa dos Biomas em 2019, com uma escala maior, mas nem mesmo essa versão atualizada é a considerada nos atos normativos.

“A gente acredita que tenha tido algum entendimento errôneo, tanto no Decreto quanto nessa Resolução, em função da escolha do mapa, que é um mapa que não é adequado, nem do ponto de vista do que ele retrata, nem da escala que ele traz. Tem mapas mais detalhados do tema. E que também não é um mapa que traz a referência que as leis à época utilizaram que é a de fitofisionomia”, aponta Gerd Sparovek, um dos coordenadores do Projeto Temático durante a apresentação realizada na quinta-feira.

Na prática, a aplicação do Mapa de Biomas do IBGE, em sua versão de 2004, como referido nos atos, causa uma redução de 17% no déficit de Reserva Legal do estado e retira de mais de 60 mil hectares de terras a exigência da recomposição ou compensação ambiental.

Outro ponto destacado pela equipe do Projeto Temático é a dispensa — ou não — de recomposição de Reserva Legal em propriedades abertas antes do código atual. De acordo com o Código Florestal, “os proprietários ou possuidores de imóveis rurais que realizaram supressão de vegetação nativa respeitando os percentuais de Reserva Legal previstos pela legislação em vigor à época em que ocorreu a supressão são dispensados de promover a recomposição, compensação ou regeneração para os percentuais exigidos” (Art. 68 da Lei nº 12.651/2012).

A Lei estadual de São Paulo (nº 15.684, de 2015), que regulamenta o Programa de Regularização Ambiental (PRA) e a aplicação do Código Florestal no estado, reforça o entendimento de dispensa para quem cumpriu a norma vigente. E de que, quem não cumpriu, precisa agora atender a norma atual de 20% de Reserva Legal, no caso dos biomas Mata Atlântica e Cerrado.

A Resolução 55, entretanto, traz uma “novidade” para as propriedades rurais, situadas na Mata Atlântica, que não estiverem dispensadas da Reserva Legal. Se nos imóveis a área de vegetação nativa identificada em 1989 for menor do que a existente em 1965, o proprietário deverá restaurar apenas até o que havia em 65, ainda que essa área totalize menos que 20% da propriedade, como pressupõe o Código Florestal ao bioma.

Os pesquisadores alertam que esse dispositivo contraria a regra e o entendimento do Código Florestal, além da própria legislação estadual prévia sobre o tema. Segundo dados do Projeto Temático, essa alteração reduziria em 34% a área déficit de Reserva Legal. De 363.746 hectares de passivo passariam a ser 241 mil com a nova resolução.

Omissões na Resolução 55

A análise do Projeto também destaca omissões na nova resolução, como a do marco legal de 1934 (primeiro Código Florestal), que não aparece, apenas os marcos posteriores, de 65 e 89, e que seria obrigatória por estar nas leis estaduais e federal do tema. A omissão dificulta a tarefa dos proprietários que quiserem comprovar a situação do terreno no período de vigência do 1º Código Florestal brasileiro, impede análises automatizadas e causa insegurança ao analista pela ausência de uma referência oficial para interpretação.

“Essa omissão não se justifica por uma falta de referência com base científica”, acrescenta Gerd, em referência a um mapa probabilístico feito no âmbito do Projeto Temático com a cobertura de vegetação nativa estimada para 1934 feito em cima de bases de dados existentes pro período. “Fica a dúvida de porque essa referência não foi utilizada, se a falta dela traz uma série de efeitos em cascata e problemas para aplicação desse artigo”, pondera Gerd, que é coordenador do Laboratório de Planejamento de Uso do Solo e Conservação (GeoLab) da Universidade de São Paulo (USP).

A Resolução também ignora as Cotas de Reserva Ambiental (CRA). Esse mecanismo, previsto no Código Florestal, cria uma alternativa para compensação ambiental em imóveis rurais com menos de 4 módulos fiscais ou nos excedentes de vegetação nativa nas propriedades maiores.

De acordo com o Projeto Temático, existem 294.551 hectares de Reserva Legal em imóveis até 4 módulos e 645.905 hectares de excedentes de vegetação. Ou seja, o dispositivo das Cotas de Reserva Ambiental disponibiliza mais de 900 mil hectares para compensação de Reserva Legal no estado de São Paulo. Além disso, a CRA ajuda a incluir as pequenas propriedades dentro da política de compensação ambiental.

Compensação em Unidades de Conservação

O Decreto do Agro Legal (nº 65.182), publicado em setembro de 2020, traz outro ponto de ressalva destacado pelos pesquisadores, que é tratar a compensação de Reserva Legal através da regularização fundiária em unidades de conservação como principal mecanismo de restauração florestal, pois permite “preservar áreas rurais produtivas”. O dispositivo está previsto no Código Florestal e ajuda a implementar as áreas protegidas no território, mas a ênfase do governo paulista no mecanismo preocupa os pesquisadores, pois na prática não acrescenta novas áreas de vegetação a paisagem e enfraquece a necessidade de estabelecer reservas preservadas em propriedades rurais particulares.

O decreto inclui ainda um fomento ao mecanismo, “inclusive de natureza financeira”. De acordo com os pesquisadores, essa política de incentivo beneficiaria os imóveis maiores do que 4 módulos fiscais — aqueles que precisam cumprir com a Reserva Legal –, e é algo que não está previsto no Código Florestal.

“É preciso destacar a função das unidades de conservação e a das áreas de conservação em propriedades particulares que, no meu entender, são funções completamente distintas. O grande objetivo das UCs é manter áreas extensas onde você consegue preservar a biodiversidade, manter a longo prazo as espécies. Isso é um dever do estado, um bem público. Quando a gente pensa em vegetação nativa dentro de propriedades particulares, as Reservas Legais, em particular, têm uma função completamente distinta. Elas estão imersas em paisagens produtivas e elas interagem com essas áreas produtivas. A função delas é também de proteção da biodiversidade, mas a função principal dessas Reservas Legais é a provisão de serviços ecossistêmicos, porque através dessas reservas que você consegue prover serviços de regulação hídrica, de contenção de erosão, de polinização… [são] uma série de serviços que justamente pela proximidade com as áreas produtivas, fazem com que elas beneficiem, em termos econômicos, as áreas produtivas. Então não adianta nada você manter essas áreas de preservação longe das produtivas. Quando a gente estimula que boa parte da compensação seja feita dentro de unidades de conservação, a gente está fazendo um desvio de função, no meu entender, que é bem perigoso. E além do mais, as Reservas Legais permitem esses fluxos gênicos entre as unidades de conservação, então elas são complementares”, reforça Jean Paul Metzger, professor do Instituto de Biociências da USP e um dos coordenadores do projeto.

O pesquisador aponta ainda que privilegiar a compensação em unidades de conservação não traz adicionalidade ecológica porque são áreas que já estão protegidas e aumenta o contraste territorial de cobertura florestal. “Através da restauração temos, na verdade, a oportunidade de reduzir um pouco esses contrastes”, comenta Jean.

Além disso, a compensação ambiental via regularização não irá resolver o passivo fundiário de todas as áreas protegidas e pode gerar um aumento especulativo do preço dos imóveis dentro das unidades de conservação.

Monitoramento no limbo

O decreto do Agro Legal também traz a possibilidade de mecanismos simplificados de monitoramento para áreas de até quatro módulos fiscais, ou para as superiores que possuem um passivo inferior a 10 hectares. Porém uma resolução publicada junto ao decreto — assinada conjuntamente pela Secretaria de Infraestrutura e Meio Ambiente (SIMA) e pela Secretaria de Agricultura e Abastecimento (SAA) — deixa num limbo regulatório como será feita a restauração do Programa de Regularização Ambiental.

Isso porque a Resolução Conjunta SAA/SIMA nº 3 institui um Grupo de Trabalho que terá o prazo de 120 dias para elaboração de um Manual Técnico Operacional, onde estarão as diretrizes e orientações para restauração florestal, que deverão ser seguidas pelos proprietários.

“Sem monitoramento, ou com monitoramento ineficiente, pode haver um prejuízo importante na qualidade da restauração, o proprietário rural pode ser exposto a uma situação de insegurança jurídica diante eventuais controles externos e pode não haver a possibilidade de acompanhamento social do processo por terceiros (academia, Sociedade Civil), caso o acesso aos registros do monitoramento seja precário ou incompleto”, aponta a Nota Técnica.

A regra do monitoramento simplificado, conforme apurou a equipe do projeto, atinge 70% dos imóveis rurais e representa 30% da área a ser restaurada.

Lei da Mata Atlântica

Os pesquisadores também analisaram os efeitos da proposta que o ministro do Meio Ambiente, Ricardo Salles, encaminhou em abril deste ano, para que passem a valer as regras do Código Florestal e não da Lei da Mata Atlântica, mais rigorosas. A decisão está atualmente em julgamento no Supremo Tribunal Federal. Se passar, os desmatamentos irregulares feitos na Mata Atlântica até 2008 serão anistiados ou terão recomposição menor. No estado de São Paulo, essa mudança afetaria 15% das áreas do estado que, apenas pelo entendimento do Código Florestal, estariam consolidadas e dispensadas de restauração.

Restauração fora do caminho da produção

O estado de São Paulo possui 367.403 de hectares de déficit de recomposição de Reserva Legal, sendo 98% deste total em propriedades maiores do que 15 módulos fiscais. Também há uma concentração desse passivo, localizado principalmente na região noroeste do estado. Além disso, o mapeamento do projeto aponta que 78% da vegetação nativa no estado de São Paulo está em áreas privadas, o que torna ainda mais estratégico investir na restauração da vegetação nativa dentro desses imóveis rurais.

O caminho, entretanto, não precisa se resumir a um duelo entre produção e conservação. Ao contrário do que apontam os textos dos recentes atos normativos paulistas, a maior parte da restauração pode ser feita em áreas degradadas e improdutivas.

“A oferta de pastos de baixa aptidão agrícola nos imóveis rurais, que podem ser convertidos em restauração sem a necessidade converter áreas produtivas permite restaurar 35% do déficit de Reserva Legal no Cerrado e 36% na Mata Atlântica totalizando 117 mil hectares. A área estimada de imóveis rurais privados em UCs de SP é de 164 mil hectares, todas localizadas na Mata Atlântica. Assim, além da restauração de pastos degradados ser um estoque fundiário comparável em área às áreas privadas dentro de UCs a restauração local é melhor distribuída entre Cerrado e Mata Atlântica”, propõe a Nota Técnica do Projeto Temático do Projeto Biota-Fapesp Código Florestal.

Retrospecto e futuro

Não é de agora que especialistas alertam para possíveis retrocessos na legislação paulista sobre restauração ecológica. A Lei nº 15.684, de 2015, que dispõe sobre o Programa de Regularização Ambiental para o estado de São Paulo, causou uma forte reação da comunidade científica e ambientalista. A batalha jurídica sobre a constitucionalidade do decreto ainda está sendo travada e atualmente, está sendo julgado recurso extraordinário da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) no Supremo Tribunal Federal (STF). A decisão de analisar ou não a ADIN está nas mãos do ministro do Supremo, Dias Toffoli. Um pedido de audiência pública também foi protocolado.

A principal preocupação com a Lei de 2015 é que ela determina uma interpretação própria do Código Florestal em que traça como marco legal para formações não florestais o Código de 1989, uma ação que fragiliza a proteção de biomas com fitofisionomias que não são de domínio florestal.

No caso paulista, a preocupação é com a porção de Cerrado que ocorre no estado. “Essa interpretação dos códigos antigos pode ter um impacto super sério, ainda mais para biomas onde a fitofisionomia não é predominantemente florestal, como são o Cerrado, Pampa e Caatinga. Eles vêm com essa ideia de que essas fitofisionomias que não são florestais só são protegidas a partir de 89. Não é verdade. Tem várias jurisprudências, no sentido de que os outros Códigos já eram aplicados a esses espaços”, esclarece a advogada do movimento Mais Florestas PRA São Paulo, Luiza Muccillo, em entrevista com ((o))eco.

A advogada reforça a importância do julgamento da ADIN no Supremo, já que apesar de se tratar de uma legislação estadual, ela pode abrir um precedente jurídico com impacto em todo o Brasil. Luiza acrescenta ainda que o pedido de audiência pública tem como objetivo acender esse debate na sociedade e sensibilizar o judiciário para as questões que extrapolam o texto da lei.

“O que a gente fez foi encaminhar um pedido de audiência pública porque ali tem questões que não são apenas jurídicas, têm um impacto na restauração dessas áreas, no cumprimento da Reserva Legal. O déficit pode diminuir muito, pode ter muita dispensa do cumprimento da obrigação, pode ter muita anistia. E a gente pediu a audiência pública porque a gente quer apresentar esses dados técnicos do impacto em São Paulo. E nosso principal objetivo com a audiência pública é mostrar esse impacto não só em São Paulo, mas pro resto do Brasil. Chamar atenção das pessoas de que está acontecendo um negócio em São Paulo que pode afetar o Brasil inteiro”, completa a advogada.

O alerta é ainda mais sério para estados com ocupações antigas e predomínio de vegetação não florestal, como Goiás e Minas Gerais, onde prevalece o Cerrado, ou o Rio Grande do Sul, onde ocorre o Pampa.

O presidente da instituição Iniciativa Verde, Roberto Resende, acredita que depois da Lei de 2015, os decretos de março (nº 64.842) e setembro deste ano vieram para “sacramentar o processo”.

“Nesses dois decretos, a ênfase toda é para não restaurar floresta. Todas as interpretações e os próprios ‘considerandos’, a introdução do decreto, deixam evidente que não querem perder área produtiva, apesar de que todas as avaliações feitas mostrarem que São Paulo não precisa perder área produtiva. A restauração seria em cima de áreas degradadas, pastagens principalmente”, diz o engenheiro agrônomo por telefone ao ((o))eco.

“Estão desconstruindo o Código Florestal aqui. O uso sustentável das reservas, o manejo com finalidade econômica, os incentivos econômicos e a recuperação da mata ciliar estão sendo ignorados. Todo o foco deles é como dispensar o grande fazendeiro de ter reserva”, reforça Roberto.

Segundo ele, o desmonte ganhou contornos ainda mais grave com o esvaziamento da pasta pelo atual governador do estado, João Doria (PSDB-SP), que extinguiu a Secretaria de Meio Ambiente e a uniu a de Infraestrutura. “O governo Doria passou a atribuição da gestão do Código Florestal para Secretaria da Agricultura. É o único estado do país em que isso aconteceu”, ressalta Roberto.

Ele aponta que a transferência da responsabilidade do Cadastro Ambiental Rural (CAR) já produziu efeitos na transparência, pois os dados que eram disponibilizados e atualizados na página da então Secretaria de Meio Ambiente, até agora não estão na plataforma da Secretaria da Agricultura.

“É contraditório que o Doria quer se destacar na pandemia dizendo que ele ouve a ciência para saúde pública, mas no caso do meio ambiente, ele não está ouvindo a ciência. Porque os pesquisadores em peso aqui de São Paulo estão criticando essa regulamentação que ele está fazendo e o desperdício do esforço de todos os dados levantados por um projeto temático desses”, lamenta o engenheiro agrônomo.

“Como é que o Brasil vai cumprir uma meta de restauração, se você está cada vez menos dizendo que as pessoas têm que restaurar e cumprir uma obrigação legal?”, questiona a advogada. “A meta de restauração do Brasil vai ser cumprida em propriedade privada e se você começa a dizer que os caras não têm obrigação de cumprir, complica”, acrescenta Luiza. O país assumiu o compromisso internacional de restaurar e reflorestar 12 milhões de hectares de vegetação até 2030.

Resposta do governo de São Paulo

((o))eco procurou a Secretaria de Infraestrutura e Meio Ambiente que afirmou que: “Não há enfraquecimento da legislação. O trabalho da SIMA visa o cumprimento da legislação, e conta com a cooperação da SAA, com uma visão ampla que fortalece o enforcement da recuperação da vegetação de Reservas Legais e apoio ao desenvolvimento sustentável das atividades agrosilvopastoris e do agronegócio no estado de São Paulo”.

Sobre a transferência da responsabilidade do Programa de Regularização Ambiental (PRA) para a Secretaria de Agricultura, a assessoria respondeu: “As competências agora delegadas à SAA [Secretaria de Agricultura e Abastecimento] serão exercidas no mais estrito cumprimento das imposições legais previstas e dos procedimentos que agora estão em curso para implementação do CAR/PRA. A SAA tem se preparado na capacitação de servidores para um atendimento regionalizado ainda mais próximo dos produtores rurais, com a possibilidade de diálogo e assistência sobretudo aos mais de 350 mil pequenos proprietários. Caberá, entretanto, à SIMA a implementação do CAR/PRA nas unidades de conservação e territórios tradicionais, além de zelar pelo acompanhamento e monitoramento da qualidade da restauração ecológica, bem como da fiscalização e licenciamento ambiental, em todo o território paulista”.

Sobre a Lei de 2015, em análise para julgar a constitucionalidade do ato, a Secretaria afirmou que “em relação às decisões judiciais cabíveis, a SIMA trabalha para que o Código Florestal seja implementado da forma mais aderente”.

Leia também

Salles ignora Lei da Mata Atlântica e flexibiliza proteção

Lei do Desmatamento paulista ameaça mananciais e nascentes

Doria passa Cadastro Ambiental Rural para a Secretaria de Agricultura