Há 8 anos na Câmara, projeto que cria uma lei para o mar ainda não tem votação à vista

Em março de 2021, o Projeto de Lei 6.969/2013, que Institui a Política Nacional para a Conservação e o Uso Sustentável do Bioma Marinho Brasileiro (PNCMar), deu um importante passo em sua tramitação no Congresso Nacional. Naquele mês, a proposta, conhecida como “Lei do Mar”, recebeu parecer favorável do relator na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados. Para os que acompanham a tramitação do projeto, o fato é motivo de comemoração. Afinal, já se passaram oito anos desde o início da lenta discussão sobre a proposta em Brasília.

O curso de um projeto de lei se equipara, por vezes, a uma travessia oceânica: é preciso planejamento prévio, empenho durante toda viagem, disposição para corrigir rotas e, acima de tudo, paciência. 

Muito antes de a Organização das Nações Unidas decretar que esta seria a década em que os governos de todo mundo deveriam se empenhar em fortalecer a gestão sustentável do bioma marinho e gerar conhecimento sobre ele, setores da sociedade brasileira já se preocupavam com a forma como nosso mar é governado.

Em 2010, a organização SOS Mata Atlântica (SOS MA), que acumulava experiência na construção de políticas públicas, como a Lei da Mata Atlântica, deu início às discussões sobre o tema.

Três anos depois, a Frente Parlamentar Ambientalista e a SOS MA convidaram a sociedade civil para debater o assunto, em um evento sobre os 25 anos – na época – do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e sobre as boas práticas internacionais para a gestão e conservação dos recursos marinhos, as ameaças ao bioma e as leis nacionais voltada para a questão.

A conclusão do seminário foi de que existiam importantes lacunas na legislação brasileira aplicável a este ecossistema, sendo fundamental a criação de um marco regulatório que preenchesse tais lacunas e orientasse e integrasse as políticas públicas já existentes de proteção, uso e conservação do mar brasileiro.

Apesar de o embrião da lei ter saído de uma organização ambientalista, a Lei do Mar, na forma como está hoje, é fruto do trabalho de muitos atores de diferentes setores, como academia, setor privado, organizações de comunidades tradicionais e órgãos governamentais.

Nesta matéria da série de reportagens sobre a Lei do Mar, ((o))eco conta detalhes desta longa jornada, desde a ideia inicial da Lei, em 2010, até a última versão do projeto disponível no site da Câmara dos Deputados em novembro de 2021.

Mar sem lei

Até poucos anos atrás, o ambiente marinho não era considerado um bioma pela administração federal brasileira. Toda a região costeira era sempre associada e regida por leis referentes a um outro bioma, como Pampa, Mata Atlântica e Amazônia. 

Visionário, no início da década passada o Almirante Ibsen Gusmão Câmara, pioneiro da conservação e um dos maiores ambientalistas do Brasil, já sentenciava: “É muito importante que a gente tenha uma política nacional para o mar”.

A história é contada pela pesquisadora Leandra Gonçalves, professora no Instituto do Mar da Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP) e uma das principais articuladoras do PL 6.969/2013. Ibsen Gusmão Câmara faleceu em 2014, sem ver a política implementada.

A partir das conversas e conselhos do almirante, a SOS Mata Atlântica, organização para a qual Leandra Gonçalves trabalhava, deu início a um intenso processo participativo de construção de uma política para o mar.

Foram vários workshops, encontros e reuniões – como a realizada em parceria com a Frente Parlamentar Ambientalistas, em 2013 – com o objetivo de lapidar o texto que se transformaria em propositura no Congresso Nacional.

No dia 17 de dezembro de 2013, o então deputado Sarney Filho apresentou em Plenário o Projeto de Lei 6.969, que institui a Política Nacional para o Uso e Conservação do Bioma Marinho Brasileiro.

“A proposta chegou com uma expectativa muito positiva na Câmara. Nosso grande embate, na época, era sobre a Amazônia, desmatamento, áreas de proteção permanente. E, como a lei do mar era uma proposta que não estava vinculada a esses temas, nós achávamos que ela seria rapidamente aprovada, inclusive com apoio da bancada ruralista integralmente, o que não aconteceu”, disse Sarney Filho.

Segundo ele, um dos motivos que levou a tal resistência foi justamente o fato de o projeto ter sido proposto, inicialmente, por uma organização ambientalista: “Como essa lei tinha caráter ambiental, tudo que fosse ambiental tinha uma resistência grande da parte atrasada da bancada ruralista. Quando chegou lá, realmente tivemos inúmeros problemas e até hoje a lei está sem votação”, diz.

De fato, em 2015, a proposta recebeu parecer contrário na Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural. Segundo o parecer do relator, à época o deputado Alexandre Baldy (PP-GO), a proposta foi concebida “sob absoluta predominância de ideologia ambientalista” e, de acordo com ele, trazia prejuízos a setores econômicos.

Além disso, a Comissão argumentou, na época, que o arcabouço legal brasileiro já contava com normas voltadas para a gestão e proteção dos ecossistemas costeiro-marinhos.

“Entendemos que, além de desnecessária, a criação de políticas públicas específicas para cada bioma tende a multiplicar a complexidade jurídica e os processos burocráticos, dificultando e onerando atividades produtivas, em prejuízo do conjunto da sociedade brasileira”, diz trecho do parecer final da Comissão.

A partir da rejeição da Comissão de Agricultura e da manifestação contrária de certos setores a pontos da lei, o projeto recebeu modificações significativas.

Já na Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, com a relatoria do deputado Átila Lira (PP-PI), foram realizadas audiências públicas para aprimoramento da proposta, que novamente incorporou sugestões de diferentes setores.

“Durante a tramitação, nós tivemos muita dificuldade de ter um texto de consenso, todos os atores [estavam] muito desconfiados. A Marinha do Brasil não aceitando nenhuma iniciativa que envolvesse estados e municípios, a Secretaria de Aquicultura e Pesca com muito medo de uma Lei do Mar que proíba a pesca, a Petrobrás querendo aprovar mais um monte de exploração de recursos minerais no mar, não querendo que haja ordenamento territorial do ambiente marinho, o MMA com uma posição muito dúbia, Ministério de Minas e Energia com outra posição. Harmonizar os interesses de todo mundo foi difícil”, explica o deputado Rodrigo Agostinho (PSB-SP), coordenador da Frente Parlamentar Ambientalista da Câmara Federal.

Primeiro e segundo substitutivos

Como forma de incorporar as sugestões dos diferentes envolvidos e sanar os vícios legais encontrados, em 2017, o então relator da proposta na Comissão de Meio Ambiente, deputado Alessandro Molon (PSB-RJ), apresentou um substitutivo da lei, que ganhou parecer favorável desta comissão.

“Todas as sugestões de aprimoramento recebidas, tanto nas Audiências Públicas quanto na consulta pública sobre o PL nº 6.969/2013, realizadas no decorrer de 2015, foram avaliadas com o apoio da Consultoria desta Casa e muitas delas incorporadas ao texto proposto”, dizia texto do deputado Molon, na apresentação do substitutivo.

Por ter recebido pareceres diferentes nas comissões nas quais a proposta foi apreciada, ainda em 2017 a Câmara transferiu a competência de apreciação da matéria para o Plenário. No entanto, a proposta nunca chegou a ser analisada pelos deputados.

Durante os anos que se seguiram, outras modificações foram feitas no PL.6.969/2013. Como forma de atender às solicitações dos diferentes atores e em busca de um consenso, muito da parte mais normativa da proposta – na qual os instrumentos de gestão e competências são descritos – foi modificada. 

O texto mais atual da lei – apresentado como substitutivo em março deste ano na Comissão de Constituição e Justiça por seu relator, deputado Túlio Gadêlha (PDT-PE) – é considerado como tendo caráter mais descritivo, com predominância da parte que trata de princípios, definições e diretrizes da Política Nacional para Conservação e o Uso Sustentável do Bioma Marinho Brasileiro.

“A Lei já está pronta, passou por adaptações, já está atualizada, já foi bastante discutida, então, é lógico e racional que a gente aprove essa lei o quanto antes”, defende Sarney Filho.

Expectativa de votação

O PL 6.969/2013 já está há oito anos na Câmara. Para o deputado Rodrigo Agostinho, a falta de entendimento dos parlamentares sobre a importância da lei se soma às tentativas de aprimoramento do texto na lista de motivos para a demora de sua apreciação em Plenário.

“A gente acha que o texto atual já é bem consensual, mas não basta ter um texto consensual, temos que fazer com que ele seja prioridade, porque, senão, nunca vai ser votado. Temos hoje mais de dois mil projetos tramitando na Câmara, então precisamos gritar que o mar é importante e as pessoas que estão lá, deputados, líderes de partido e o próprio presidente ainda não entenderam isso”, explica Agostinho. “Temos muito poucos deputados olhando para essa pauta no momento”.

O deputado Alessandro Molon, relator em duas das comissões em que o projeto passou e coautor da proposta atual, também defende que o texto está pronto para ir à votação.

“A estratégia é mostrar que se trata de uma pauta positiva para o Congresso, ao contrário de muitas outras que são negativas. Além disso, tenho dito que se trata de uma proposta que não tem adversários e que ajudaria a proteger um bioma muito esquecido, que é o bioma marinho, tão importante para a vida na Terra”, diz Molon.

Para o deputado Túlio Gadêlha, não bastam as articulações internas entre os parlamentares da Câmara. Para que o projeto seja apreciado pelo Plenário, é preciso também empenho da sociedade civil.

 “Estamos fazendo um esforço grande para incluir esse PL na ordem do dia da Câmara. Contudo, ainda dependemos de acordos e decisões dos líderes partidários, bem como do apoio do Presidente da Câmara”, diz. “Friso que a mobilização social é relevante e interfere diretamente no processo decisório. O Congresso é um espaço de decisão que precisa ser mais sistematicamente ocupado pela sociedade […] Ela cumpre a função de fazer pressão e, por vezes, essa pressão surte efeitos positivos. Para que o PL do Mar seja pautado e votado no Plenário da Casa ainda este ano, não há outro caminho.”

Em busca de um consenso

Apesar do consenso citado pelos parlamentares, a versão atual do PL 6.969/2013 ainda é alvo de muitas críticas.

“Havia toda uma parte, na proposta inicial, que versava sobre gestão e ordenamento, que identificamos como muito positiva, mas alguns desses elementos foram retirados e achamos isso uma pena, tendo em vista que toda essas questões têm sido tratadas de forma bastante irresponsável até pela Secretaria de Pesca”, opina Ormezita Barbosa, do Conselho Pastoral dos Pescadores.

Para o biólogo Alexander Turra, da Universidade de São Paulo (USP), as modificações constantes no texto original em busca de um conteúdo que agradasse a todos os atores fez com que a Lei perdesse um pouco de sua essência.

“O que a gente tem hoje é uma colcha de retalhos. Temos um texto que busca incorporar pleitos específicos, mas que não estão necessariamente afinados”, diz. “No entanto, o que vejo é que essa dissonância está em detalhes ou até em questões semânticas, algumas delas obviamente influenciadas pelo atual governo, a forma como o atual governo vê a participação, vê as minorias, os grupos marginalizados e a própria construção de uma política de forma participativa”.

O ambientalista José Truda Palazzo Junior, integrante da Comissão Mundial de Áreas Protegidas e do Grupo de Especialistas em Turismo e Áreas Protegidas da União Mundial para a Conservação da Natureza (IUCN), concorda que o texto seja uma “colcha de retralhos’’. Para ele, a versão atual da Lei é “prolixa e declaratória”.

Segundo Palazzo Jr, vários atores importantes para o processo ficaram de fora das discussões, como os setores do ecoturismo, do mergulho, da náutica e da pesca esportiva. “O processo ignorou completamente estes todos, resolveram fazer o habitual salamaleque semântico para a pesca artesanal e as comunidades tradicionais, deixar pra lá as objeções do lobby poderoso da pesca industrial e não se preocuparam em se cercar de mais aliados na sociedade para construir o projeto com outros apoiadores”, opina.

Para o ambientalista, mais do que criar novas leis, a sociedade e governo brasileiros deveriam se preocupar em colocar em prática as normas já existentes.

“Sigo achando uma imensa perda de energia. Bora implementar o que existe e já está mais que bom. O problema da gestão ambiental brasileira não é a falta de leis, nem para terra, nem para o mar. É falta de implementação efetiva”, defende.

Segundo a Secretaria de Aquicultura e Pesca (SAP), órgão do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) responsável pelo gerenciamento da atividade no país, a existência de leis prévias sobre o assunto também é motivo de apreensão. Procurada por ((o))eco, a SAP informou que a expectativa é que as sugestões feitas nas últimas etapas de tramitação sejam, de fato, incorporadas.

“A SAP opinou e tentou sustentar naquilo que mais lhe toca: a já existência de uma Lei da Pesca e a necessidade de o PL proposto ter essa prerrogativa muito clara, que haverá uma interferência bastante significativa entre a atividade já estabelecida e regulamentada e várias das propostas sugeridas”, disse a secretaria, por meio de nota. “Respeitando o texto aprovado as atividades regulamentadas, respeitando nosso público-alvo e prevalecendo um texto sensato, abrangente e ponderado, o projeto é bem-vindo e pode ser convergente com a política aquícola e pesqueira em curso”, conclui o órgão.

A Marinha do Brasil, o Ministério do Meio Ambiente e o Ministério de Minas e Energia  foram questionados, via Lei de Acesso à Informação (LAI), sobre seu posicionamento em relação ao PL nº 6.969/2013, mas não forneceram respostas objetivas às perguntas feitas. 

A Marinha do Brasil informou que não seria possível atender ao pleito, por “não se tratar de pedido de acesso à informação propriamente dito”. “A legislação estabelece o dever de fornecimento de informações públicas preexistentes, não cabendo à Administração levantar, consolidar e produzir uma determinada informação para então conceder acesso ao interessado”, disse, em resposta aos questionamentos feitos via LAI.

Com justificativa semelhante, o MMA informou que também não seria possível atender o requerimento. “[O Ministério] informa que pedidos de informação que exijam manifestação ainda não produzida pelo órgão não configuram objeto de atendimento por meio da Lei de Acesso à Informação”. 

O Ministério de Minas e Energia informou que, no momento, analisa as modificações feitas no PL 6.969/2013 e que também não possui opinião consolidada sobre ele. “A proposição e as alterações a que a mesma está sujeita encontram-se em análise pelas áreas técnicas finalísticas desta Pasta, não havendo, assim, um posicionamento definitivo deste Ministério com relação à matéria”, disse, em resposta a questionamento feito via LAI.

Novo texto para a Lei do Mar?

O texto que atualmente tramita na Câmara, apesar do tempo já decorrido e do intenso processo de aprimoramento, pode não ser o que será de fato votado pelo Congresso Nacional. Isso porque um novo substitutivo está em discussão e pode ser apresentado a qualquer momento pelo relator, o deputado Túlio Gadêlha, na Comissão de Constituição e Justiça. 

O novo texto, segundo apurou ((o))eco, traz de volta alguns elementos da parte normativa da proposta que caíram durante a tramitação. É o caso do Fundo Nacional para o Bioma Marinho, que deve voltar no novo substitutivo.

Para o pesquisador da USP Alexander Turra, essa tentativa recorrente de criar um texto que agrade a todos os envolvidos pode ser negativa para o processo. O ideal, segundo ele, seria que as especificidades fossem deixadas para a etapa da regulamentação da lei.

“Eu acho que a melhor saída no momento seria pactuar um plano mais genérico, com princípios melhor definidos do que o detalhamento dos instrumentos. Talvez não seja um passo ideal, mas é importante para a gente qualificar isso depois com um decreto ou outro instrumento legal de regulamentação, com um nível de conflituosidade menor”, diz o pesquisador.

Suely Araújo, doutora em ciência política e especialista sênior em políticas públicas do Observatório do Clima, também concorda que não dá para esperar muito para levar o projeto à votação. A tentativa de consenso a qualquer custo pode modificar o projeto original a ponto de ele ficar irreconhecível, como aconteceu com a Lei Geral do Licenciamento, que tramita há 17 anos no Congresso.

“Tem um momento que as leis estão maduras para ir para o Plenário. A Lei do Licenciamento ficou podre. Tem que tomar cuidado para que, ao tentar fazer a Lei do Mar ficar muito ideal, ela não passe da época. Se não inserirem nenhum retrocesso, acho que ela deveria ser aprovada, sim”, finaliza.

Uma Lei para o mar Brasileiro

O Brasil possui uma das maiores extensões litorâneas do mundo e um território marinho sob sua jurisdição que é maior do que a Índia. Nos mais de 10 mil km de costa, estão 442 cidades, 11 capitais e quase 27% de toda população brasileira.

Em um contexto de perda acelerada de biodiversidade, crescente expansão urbana, aumento da poluição e mudanças climáticas – com a iminente ameaça de desaparecimento de ecossistemas e elevação do nível das águas – criar dispositivos legais para regular os usos e a proteção deste imenso bioma se torna imperativo.

A Organização das Nações Unidas (ONU) pede, com o estabelecimento da Década do Oceano, que seus países-membros se empenhem na geração e divulgação do conhecimento e da cultura oceânica e fortaleçam a gestão sustentável de seus sistemas costeiro-marinhos.

Maior bioma do planeta, o mar proporciona segurança alimentar e regulação climática, além de outros serviços essenciais para a humanidade. A vida na Terra depende dos oceanos.

Neste contexto, o Brasil precisa com urgência endereçar os problemas que hoje enfrenta na gestão do ambiente marinho e costeiro sob sua jurisdição. 

Seja por meio da aplicação efetiva das normas já existentes, como defendem alguns pesquisadores, ou pelo estabelecimento de um marco regulatório para o mar, buscado há tantos anos por diferentes atores, cabe ao país decidir de que forma esse processo será feito. 

Sobre uma coisa, ao menos, todos concordam: é preciso agir rápido. O futuro do Brasil está banhado com a água salgada do oceano.

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As repórteres Cristiane Prizibisczki e Carolina Lisboa agradecem às dezenas de pessoas que colaboraram, com declarações, explicações e materiais de referência, para a construção da série de reportagens sobre a Lei do Mar. Sem elas, esse trabalho não seria possível.