Avanços na Agenda de Biodiversidade nas últimas décadas e o papel importante do Brasil

Houve avanços significativos na proteção da Amazônia na década 2001-2010. Nesse esforço, o Brasil teve destaque com o reconhecimento de territórios de povos indígenas e comunidades tradicionais, a criação de unidades de conservação e a redução do desmatamento na região. O Plano Estratégico Global de Biodiversidade para o período 2011-2020 representou uma importante inspiração para a ampliação de áreas protegidas na década passada. Na CoP-10 de Biodiversidade, em 2010, também houve a aprovação do Protocolo de Nagoya. O Brasil apresentou importantes contribuições e liderança nessas decisões dessa CoP de Biodiversidade. No país, houve um processo participativo preparatório e, depois, de construção de metas nacionais. Alguns estados, como São Paulo, também desenvolveram seus processos próprios.

O Plano Estratégico Global de Biodiversidade pactuado até 2010, da Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), que contava, inclusive, com a meta de conservação de 10% do território nacional em áreas protegidas, não obteve a adesão desejada globalmente. Mas, aqui no Brasil, como mostra a figura 1 abaixo, é possível verificar que, na década de 2000, em relação ao ambiente terrestre, particularmente na Amazônia brasileira, houve a conhecida redução nos índices de desmatamento, que continuou com valores relativamente baixos até meados da década seguinte.

Essa queda no desmatamento foi promovida pelo Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), política pública transversal do governo federal, criado a partir de decreto em 2003. O PPCDAm teve três componentes principais: a melhoria no monitoramento e no controle ou fiscalização (de campo), sua face mais conhecida; o ordenamento territorial e fundiário, que teve importância nas unidades de conservação e terras indígenas (mencionado com mais detalhes abaixo); e a promoção de atividades econômicas sustentáveis, que foi a frente com menor impacto.

Portanto, como mostra a figura 2, abaixo, houve também uma significativa ampliação da cobertura das unidades de conservação e do reconhecimento dos territórios indígenas. Nesse período, o Brasil se destacou com recordes mundiais nesses dois temas. Para isso contou com importantes projetos e programas, como Áreas Protegidas da Amazônia (Arpa) , que apoiou 60 milhões de hectares de unidades de conservação, e o Projeto Integrado de Proteção às Populações e Terras Indígenas da Amazônia Legal, que viabilizou condições para uma política pública de apoio do reconhecimento do direito dos povos indígenas ao seu território. Embora menos lembrado em relação ao controle, esse crescimento em área de UCs significou cerca de 1/3 da redução do desmatamento na Amazônia brasileira naquela mesma década, com a consequente redução das emissões de gases do efeito estufa resultantes do  desmatamento e da degradação florestal. 

Dessa forma, naquele momento, o Brasil foi responsável pelo maior impacto global, em termos de conservação da biodiversidade, de reconhecimento dos direitos dos povos indígenas e comunidades tradicionais e, também, por consequência, na mitigação das mudanças climáticas. 

Mesmo com relativo pouco engajamento global no plano da década anterior (2001-2010), para a 10ª Conferência das Partes (dos países e outros signatários), a CoP-10 da CDB, realizada em 2010, em Nagoya, no Japão, houve o interesse na aprovação do novo Plano Estratégico Global de Biodiversidade, agora para o período de 2011 a 2020. Naquela ocasião (2010) também havia um grande interesse dos países mais ricos em biodiversidade em assegurar decisões consistentes para a justa distribuição dos benefícios advindos da biodiversidade e do acesso aos seus recursos genéticos. Apesar da falha dos países desenvolvidos em cumprir com as promessas de financiamento, houve um importante esforço em ampliar a proteção da natureza nessa década.

Para o plano estratégico pactuado para a década de 2010 (reconhecida pela ONU como a Década da Biodiversidade), a ambição foi maior que na década anterior, avançando para a meta de conservação de 17% dos ambientes terrestres e de águas interiores, e de 10% para ambientes marinhos, em sistemas de áreas protegidas e conservadas, ecologicamente representativas, com gestão eficaz e equitativa, considerando a conexão entre elas e a integração nas suas regiões. 

O Brasil se preparou bem para a CoP-10 da CDB, atuou de forma importante nessa conferência e desenvolveu plano de implementação a partir das decisões tomadas. 

Diálogos sobre biodiversidade: fase preparatória 

A partir da inspiração do início dos diálogos promovidos pelo Movimento Empresarial pela Biodiversidade (MEB, depois MEB-Brasil), com liderança do Instituto Ethos e participação de empresas e organizações da sociedade civil, foi proposto, especialmente pelo WWF-Brasil, a ampliação desses diálogos no seio da sociedade. Com o apoio e coliderança da então Secretaria de Biodiversidade e Florestas (SBF) do Ministério do Meio Ambiente (MMA), foi proposto, na ocasião, que a UICN (União Internacional pela Conservação da Natureza), então com escritório recente no Brasil, coordenasse, em conjunto com o WWF-Brasil e o IPÊ, essa estratégia em âmbito nacional. De forma ampla e mais participativa que as consultas tradicionais do Ministério das Relações Exteriores (MRE), nos usuais processos preparatórios para definição de posições brasileiras em eventos e processos internacionais, foram promovidos, nessa dinâmica, diálogos também com diversas representações da sociedade civil, além do setor privado, da academia e de demais setores governamentais, para a preparação da posição brasileira na CoP-10 da CDB. 

Embora o MEB-Brasil tivesse começado o processo há mais tempo, seu foco principal era o que foi definido com o Protocolo de Nagoya, vinculado ao que, no Brasil, se refere como o acesso aos recursos genéticos e ao conhecimento tradicional associado. Mesmo com tempo limitado, UICN, WWF-Brasil e IPÊ, em consulta com a SBF-MMA, lideraram a organização de alguns seminários sobre as propostas para o plano estratégico e suas metas.

A CoP-10 de Biodiversidade, em 2010, Nagoya

Houve dois principais resultados na 10ª Conferência das Partes da Convenção sobre a Diversidade Biológica, enquanto outro tema principal, sobre financiamento, não se confirmou. 

Buscando ultrapassar o fracasso da CoP-15 do Clima, da UNFCCC, em Copenhagen, 2009, e com a promessa da definição de um plano de financiamento dos países ricos aos países menos desenvolvidos, o Japão (presidência da CoP) reuniu a União Europeia e o Brasil para liderarem em conjunto os importantes resultados dessa conferência, que foram a aprovação do Protocolo de Nagoya e o estabelecimento do Plano Estratégico Global de Biodiversidade 2011-2020 (inclusive a Meta Aichi 11). 

Mas o plano de financiamento, para apoiar a implementação do plano estratégico, acabou não aprovado em 2010, sendo prometido para a CoP-11, mas nunca foi definido de forma consistente. Isso ainda permanece como ameaça ao êxito do novo plano estratégico, a ser discutido durante a COP 15 para o horizonte de 2030.

Apesar disso, naquela ocasião o governo brasileiro, liderado pelo MMA e coliderado pelo MRE, além de outras representações da sociedade civil e do setor privado, teve papel fundamental no processo, inclusive como liderança dos países em desenvolvimento, para os resultados alcançados durante a CoP-10. 

Pós CoP-10: diálogos sobre biodiversidade, construindo a estratégia brasileira para 2020

Na sequência do Plano Estratégico Global de Biodiversidade 2011-2020 (e das Metas Aichi), o ânimo geral com relação ao processo só aumentou. De regresso ao Brasil, isso ocorreu também em direção à definição dessas metas nacionais.

Se buscou, então, de forma participativa, a pactuação das metas nacionais para a biodiversidade, para o período 2011-2020, no sentido de delinear a contribuição brasileira para os objetivos e metas globais. Para tal, foram organizados seminários setoriais, envolvendo empresas, representações da sociedade civil, da academia, das demais instâncias dos governos federal e estaduais e povos indígenas e comunidades tradicionais. Como resultado do processo foi produzido um documento base, que passou também por consulta pública. A proposta das metas nacionais foi então finalizada, no ano de 2012, após cinco reuniões ordinárias com os participantes do processo, após um ano de trabalho intenso.

Essa iniciativa foi intitulada de “Diálogos sobre Biodiversidade: construindo a estratégia brasileira para 2020” e foi um marco na construção participativa de um movimento nacional dirigido à consolidação dos compromissos da CDB no país. A partir desse processo, foram também conduzidos os procedimentos formais da Comissão Nacional de Biodiversidade (Conabio), o que resultou na Resolução Conabio nº 06, de 2013, com a adoção das Metas Nacionais de Biodiversidade para 2011-2020. 

Alinhados com decisões da CoP-10, os governos subnacionais de várias partes do mundo assumiram também a tarefa de avançar nas agendas que apoiassem a implementação da CDB. Estados brasileiros foram pioneiros ao criar mecanismos participativos de proposição dos respectivos planos estaduais. São Paulo, por meio da Comissão Paulista de Biodiversidade (2011), Rio de Janeiro e Paraná são exemplos, que animaram municípios a fazer este mesmo exercício, com reflexos em suas regiões, algumas metropolitanas. Campinas (SP), Belo Horizonte (MG) e Londrina (PR) foram exemplos fundamentais, com apoios do ICLEI.

Resultados obtidos nesse segundo período 

Na década de vigência desse Plano 2011-2020, foi notável a ampliação da cobertura em áreas protegidas no mundo, especialmente nos ambientes marinhos.  

Mundo

Pelos registros oficiais globais, foi possível constatar que 21 milhões de km² passaram a estar protegidos entre 2011 e 2020. Além disso, em 2019 se começou a registrar, no banco de dados mundial, as áreas conservadas (ou outros mecanismos espaciais eficazes de conservação), agora com 1,6 milhões de km² registrados. Nessa década, foram adicionados 42% da cobertura de áreas protegidas e conservadas no geral e 68% das áreas protegidas marinhas que temos hoje, mostrando o avanço relativamente recente. Em 2020, 16,64% dos ambientes terrestres e de águas interiores, 18,01% dos ambientes marinhos sob jurisdição dos países e 7,74% dos ambientes de alto-mar (de jurisdição internacional) estavam protegidos, em nível global. Para melhor compreender essa dinâmica, a figura 3, a seguir, visa ilustrar essa evolução, em termos de extensão de APs, no período de 1990 a 2021.

Considerando demais critérios da Meta Aichi 11, houve também incremento relativo à representatividade ecológica, com quase metade das ecorregiões alcançando as porcentagens previstas na meta (de 17% terrestre e 10% marinho). E também houve melhora na conectividade, mas ainda assim, somente 7,84% das áreas protegidas e conservadas são consideradas bem conectadas. No entanto, pouco se sabe hoje sobre a eficácia das áreas protegidas (sendo que menos de 20% não foram avaliadas). E quase nada se conhece sobre a sua integração nas suas (sub)regiões. Não há tampouco sobre a sua avaliação sistemática individualmente ou por sistemas, em termos de sua governança e gestão equitativa. 

América Latina

A América Latina é a região internacional de maior biodiversidade (40%), com mais de um quarto das florestas do mundo. São 826 povos e cerca de 45 milhões de pessoas indígenas, além de milhões de indivíduos associados aos modos de vida tradicionais – só no Brasil estimadas em mais de 6 milhões de comunidades tradicionais. Ainda segundo os dados globais oficiais, agora com foco nessa região, em 2020 havia o registro de 8,8 milhões de km² de áreas protegidas, representando 21,5% da área, no total geral, que representam 24% de ambientes terrestres e 18,9% de ambientes marinhos.

Pode-se afirmar ter sido significativa, nos últimos anos, a ampliação da área de proteção marinha no Chile, no Brasil, no México e na Colômbia. Considerando outros critérios da Meta Aichi 11 nessa região internacional, a representação ecológica das áreas protegidas e conservadas é ainda considerada mediana. A conectividade entre elas, a integração nas suas (sub)regiões e a sua eficácia são ainda consideradas como médias ou baixas. Mas há importantes conjuntos de áreas protegidas privadas e comunitárias ou indígenas que não podem ser negligenciadas em políticas públicas com esse direcionamento. No entanto, praticamente não há uma dinâmica de avaliação sistemática sobre sua governança e a respectiva equidade. 

Brasil

No Brasil, pelo Cadastro Nacional de Unidades de Conservação (CNUC), temos um total de 1.554 mil km² em ambientes terrestres e 961 mil km² em ambientes marinhos (considerando o mar territorial e a Zona Econômica Exclusiva), representando 18,25% e 26,30% da respectiva parcela do território nacional. Esses números consideram as unidades de conservação dos três níveis de governo e de todas as categorias.

As unidades de conservação federais (37,8% das UCs) correspondem a cerca de metade da área protegida terrestre (794 mil km² e 9,3%) e uma parte bastante significativa da marinha (924 mil km² e 25,4%). Enquanto as estaduais, em maior número de UCs (42,9%), respondem por grande parte do restante (área terrestre de 736 mil km², 8,7%, e marinha de 39 mil km², e 1,1% da respectiva parcela do território nacional). Alguns casos se destacam, a exemplo do Estado de São Paulo, com 52% de sua área marinha próxima protegida por unidades de conservação, assim como o Estado do Amazonas, para a área terrestre. As unidades de conservação municipais, com 19,3% das UCs, são muito menos significativas no total de área (71 mil km² ou 0,8% da área terrestre e 0,9 mil km² ou 0,03% da área marinha). O 6º e último Relatório Nacional, do Brasil, de 2020, para a Convenção sobre Diversidade Biológica apresenta vários avanços, mas precisaria focar mais nos caminhos para ultrapassar as lacunas e gargalos. 

Por outro lado, considerando demais critérios da Meta Aichi 11, a representatividade ecológica ainda é baixa, pois há uma grande concentração da área total protegida na Amazônia e na Zona Econômica Exclusiva (ZEE), marinha.  É importante mencionar que houve no passado um esforço de avaliação da eficácia de gestão, mas foi concentrado na Amazônia (com Rappam). Agora tem havido esforço de promover uma melhor ferramenta para essa avaliação (com SAMGe), mas ainda envolvendo relativamente poucas UCs do quadro nacional. No Brasil, há ainda uma estratégia muito interessante de monitoramento da biodiversidade (com o Programa Monitora) e processos participativos marcantes (com monitoramento participativo, voluntariado e inúmeras iniciativas para o diálogo de saberes), mas esses são ainda limitados a poucas UCs federais.

Não há ainda uma sistemática de monitoramento de outros parâmetros e indicadores associados aos objetivos das unidades de conservação, como visitação (a exceção de alguns esforços do ICMBio na última década), pesquisa científica, uso sustentável de recursos naturais e condições de vida das comunidades. Em nosso país temos uma figura interessante de gestão de conjuntos de áreas protegidas, representada pelos mosaicos, que poderiam ser difundidos globalmente, com autoria nacional.  

Além disso, há muitos anos não temos uma coordenação efetiva do Sistema Nacional de Unidades de Conservação. Há muita oscilação nas prioridades e capacidades de gerir os sistemas nos estados. O Estado de São Paulo iniciou o movimento (com Bio2020 e WBio2022) para reivindicar papeis mais importantes e reconhecimento dos esforços subnacionais na conservação e uso sustentável da biodiversidade e repartição dos benefícios.

Importante mencionar nessa breve análise a importância dos sistemas municipais de áreas protegidas, verdes e azuis, que seriam fundamentais para a promoção da saúde e bem-estar e para o enfrentamento às mudanças climáticas, mas esses são quase inexistentes e frequentemente os municípios sequer registram suas unidades de conservação municipais no CNUC. Assim como no resto do mundo, no país praticamente não há avaliação sistemática da boa governança e não são consideradas as questões de equidade nos processos de gestão.  

Necessidades para a próxima década

Apesar de podermos considerar o relativo fracasso em algumas das metas do Plano Estratégico Global de Biodiversidade 2011-2020, pode-se afirmar que houve relativo sucesso em outras, especialmente com relação a ampliação da cobertura das áreas protegidas e conservadas. 

Assim, por todas as razões anteriormente mencionadas, na próxima Conferência dos Países Signatários da Convenção sobre a Diversidade Biológica, na  segunda parte da 15ª (CoP-15 de Biodiversidade), em dezembro de 2022, precisamos portanto de um novo marco global, por meio de um plano estratégico, ainda mais ambicioso do que os anteriores. Que não somente amplie as metas de proteção para 30% de todos ecossistemas, terrestres e marinhos, mas que tenha como compromisso também a gestão equitativa do sistema como necessidade absoluta para todo o plano.

O que precisamos é assegurar a conservação da natureza como via privilegiada para a redução das desigualdades sociais. Essa perspectiva social deve ser prioridade absoluta no novo plano, como inspiração também para as demais políticas setoriais.  

Outros atores devem ser considerados nesta complexa equação, trazendo experiências de variadas fontes. A exemplo da organização dos Estados brasileiros, partindo dos Governadores pelo Clima, para chegar em consórcio, cujo processo de construção foi iniciado a partir da COP26 (de Clima), animados pelo Governo do Espírito Santo; e da iniciativa do Consórcio Amazônia Legal, que pode ser melhor integrado juntar aos esforço coordenados por Carlos Nobre e parceiros, e que devem envolver aproximação entre agendas de clima e biodiversidade, reforçando o papel do desenvolvimento sustentável, da restauração e da boa governança baseada em ciência.

(Este é o segundo de 3 artigos sobre a Conferência da ONU sobre Biodiversidade em dezembro de 2022. No primeiro artigo, anterior a este, apresentamos (i) as relações entre os temas de clima e biodiversidade e a necessária aproximação entre as respectivas convenções. Neste 2º artigo apresentaremos (ii) a nossa avaliação sobre a evolução dos resultados nos últimos 12 anos, considerando a importância do Brasil. No próximo e 3º artigo (iii) retomaremos com a importância das decisões na CoP-15 da Convenção sobre Diversidade Biológica.)