Situação trágica da agenda socioambiental

Nos últimos anos temos sido confrontados com a degradação progressiva, não só dos sistemas naturais, das condições de vida (dos povos indígenas e comunidades tradicionais e das camadas mais pobres nas cidades), mas também das próprias instituições governamentais com competência na agenda socioambiental

1. Para iniciar uma reflexão mais fundamentada – introdução ao contexto

No contexto atual da sociedade contemporânea, as condições de saúde e bem-estar são cada vez mais dependentes da dinâmica dos sistemas naturais e da interação com eles, em particular quando se considera essas condições de forma coletiva e para as camadas mais vulneráveis da população, tanto no ambiente urbano, quanto no meio rural, assim como para outros, diferentes segmentos sociais, com suas prioridades específicas. 

Até para o desenvolvimento econômico, os temas da resiliência e da sustentabilidade ambiental tem recebido atenção crescente, pois a própria economia depende da dinâmica das condições naturais. E com a dinâmica climática cada vez menos previsível, incertezas de toda ordem colocam em xeque as próprias bases do desenvolvimento. Especialmente nas cidades mais populosas, onde, há décadas, sofremos com enchentes e deslizamentos de encostas – além de todos demais efeitos da insustentabilidade dos padrões atuais de desenvolvimento. E nessa dinâmica perigosa, quem mais sofre com isso, são as camadas mais carentes e vulneráveis de nossa sociedade, o que contribui para agravar as desigualdades sociais. 

É necessário também considerar que, em resposta às demandas do modelo de desenvolvimento vigente, os povos indígenas, bem como os povos e comunidades tradicionais vêm sofrendo todo tipo de agressão, com seus modos de vida ameaçados. Esses segmentos sociais têm direitos aos seus territórios e aos benefícios advindos do uso da biodiversidade.

E a tendência é que esse quadro todo piore se medidas urgentes não forem tomadas. Contudo, a gravidade das mudanças climáticas ainda pode ser enfrentada. Para isso precisamos da Amazônia e dos demais biomas conservados e da redução de consumo de combustíveis fosseis. De forma similar, complementando o contexto, as áreas protegidas, naturais, verdes e azuis podem ser entendidas como as melhores vias para o enfrentamento desse contexto problemático nas cidades. Esses caminhos representam soluções aos problemas do desenvolvimento baseadas na valorização da própria natureza – soluções baseadas na natureza, preferencialmente construídas de forma participativa e corresponsável. Os povos indígenas, bem como os povos e comunidades tradicionais, seus territórios e conhecimentos sobre a biodiversidade circundante, são parte muito importante das soluções e aliados nas estratégias de conservação da natureza. 

Entretanto, nos últimos anos temos sido confrontados com a degradação progressiva, não só dos sistemas naturais e das funções ecológicas a ela associadas, das condições de vida dos povos e comunidades tradicionais e das camadas mais pobres nas cidades, mas também das próprias instituições governamentais responsáveis pela proteção ambiental e com competência na agenda socioambiental, particularmente as federais, submetidas a um processo de precarização das condições de trabalho e de descredibilização junto a outros órgãos e à sociedade. Essa afirmação pode ser ilustrada com os casos do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), da Fundação Nacional do Índio (Funai), do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra). Sem contar que nem ao menos se tem notícia da existência de algum órgão ou departamento específico responsável por assegurar os direitos de povos e comunidades tradicionais, voltado para salvaguardar a sociodiversidade brasileira.  Essa degradação institucional vem ocorrendo por meio da redução de previsão e execução orçamentária, da redução do quadro de pessoal qualificado, da desmobilização drástica das atividades de fiscalização e das ações dirigidas à interação com a sociedade, além do afastamento deliberado de lideranças reconhecidas na agenda socioambiental.  

Assim, no caminho de soluções, todos esses órgãos, além de pessoal capacitado e recursos econômicos precisam ter estratégias adequadas e boa gestão. Alguns, como ICMBio e Ibama precisam ter também relativa autonomia administrativa, em consonância com o quadro legal vigente, pois são autarquias e têm responsabilidades de Estado, como fiscalização e papel de polícia administrativa. 

2. Degradação ecológica e ambiental e prejuízos associados

Um dos principais indicadores para dimensionar a degradação ambiental é a área de conversão de ecossistemas naturais, sobretudo por meio do desmatamento, a partir de dados consistentes e confiáveis. No caso da Amazônia, por exemplo, pelos dados mais recentes obtidos pelo Inpe (Prodes), o desmatamento registrado em 2021 foi 73,01% maior que o de 2018, como indicado na figura 1. Por sua vez, o Imazon (2022a), além de confirmar essa tendência nos últimos anos, destaca a situação nas florestas públicas (florestas que não estão em propriedades privadas) e unidades de conservação. Segundo este monitoramento, houve um aumento de 116,47% na área desmatada nas florestas públicas federais entre 2018 e 2021, como mostrado na figura 2. Igualmente o aumento do desmatamento nas unidades de conservação federais foi de 140,28% no mesmo período. Essas informações mais específicas mostram o fracasso do controle de responsabilidade especificamente federal nesses anos, inclusive em áreas onde legalmente não deveria ocorrer nenhum desmatamento. (Ainda que, no geral, no tempo e no espaço, o desmatamento seja relativamente muito menor dentro das unidades de conservação e terras indígenas do que nas áreas que as envolvem.)

Nesse mesmo período (entre 2018 e 2021), o Inpe indica crescimento de 17,52% no desmatamento do Cerrado (INPE, 2022a). 

Com a maior divulgação sobre os rios voadores, o conhecimento sobre a importância da Amazônia na distribuição da umidade no continente sul-americano tem recebido maior atenção, inclusive em relação aos danos causados pelo desmatamento, até para a economia. Mesmo assim, em muitos casos os interesses individuais de pessoas e empresas tendem a se sobrepor aos interesses coletivos, seja na agropecuária, seja em outros setores econômicos: “Com a diminuição das chuvas, o plantio e a criação de gado ficam comprometidos, e as perdas econômicas podem chegar a R$ 5,7 bilhões por ano até 2050” (CNN, 2021, baseada em Leite-F. et al., 2021).

O Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) também tem registrado aumentos significativos em queimadas, particularmente na Amazônia e no Cerrado. O Pantanal também tem sofrido com eventos significativos desses eventos, como as queimadas que afetaram 28% do bioma em 2020 (WWF-BRASIL, 2020). Um sinal preocupante da degradação ecológica, as fumaças das queimadas, com maior frequência e amplitude, atingem algumas cidades na própria Amazônia. Mas a situação tem se tornado tão grave que a fumaça das queimadas tem atingido até mesmo São Paulo e de maneira mais expressiva, em 2019, 2020 e 2022, vindas das queimadas mais intensas e frequentes na Amazonia, e, com menor frequência e intensidade, do Pantanal. Não raro somos afetados também por queimadas no Bosque Chiquitano (na Bolívia). Esse dano ambiental vem causando o agravamento significativo na condição de saúde pública nos locais atingidos. Nesse caso, vale mencionar que, segundo estudo da Fiocruz e do WWF-Brasil, “… as queimadas na Amazônia foram responsáveis pela elevação dos percentuais de internações hospitalares por problemas respiratórios nos últimos 10 anos (2010-2020) nos estados com maiores números de focos de calor: Pará, Mato Grosso, Rondônia, Amazonas e Acre. Estas internações custaram quase 1 bilhão [de reais] aos cofres públicos.” (WWF-BRASIL, 2021.)

3. Orçamentos, responsabilidades e pessoal

• 3.1 Pessoal

Mesmo diante dessa grave situação, as instituições ambientais e aquelas responsáveis pelas políticas públicas relativas aos direitos de povos indígenas e de povos e comunidades tradicionais vêm sofrendo, sistematicamente, há vários anos, com orçamentos limitados ou o seu contingenciamento. Condições, essas, que vêm piorando significativamente nos últimos anos. Alguns casos são ilustrados pelo que vem ocorrendo com o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), a Fundação Nacional do Índio (Funai) e o Ministério do Meio Ambiente (MMA). 

Para demonstrar essa situação, a figura 3, sistematiza a evolução orçamentária, entre 2005 e 2021, com relação a pessoal e encargos no Ibama e ICMBio. Os valores do ICMBio e do Ibama alocados para pessoal mostram a redução nesse item em particular no período analisado, sendo que entre 2018 e 2021 houve um decréscimo de 14,26% para o ICMBio e 14,24% para o Ibama (FREITAS et al., 2022). 

Em meados de 2021, o painel dinâmico do MMA indicava 1.533 servidores do ICMBio e 2.670 do Ibama, com uma estimativa de quase metade (1.709 ou 40,66%) dos servidores de ambas as instituições com previsão de se aposentar em até 10 anos. Pelo Portal da Transparência, em 2022 o ICMBio conta com 1.889 servidores, o Ibama com 3.165, a Funai com 2.192 e o Incra com 3.333. Várias avaliações (inclusive algumas apresentadas abaixo) indicam que esse total de servidores e colaboradores é significativamente menor do que o necessário para assegurar o êxito das competências institucionais formalmente estabelecidas. 

Esses dados indicados acima, se comparados com os servidores das Forças Armadas, sempre de acordo com o Portal da Transparência consultado em 2022, indicam um enorme descompasso. O Exército, por exemplo, tem mais de 220 mil servidores, e a Marinha e a Aeronáutica, mais de 70 mil cada. O Departamento da Polícia Federal tem mais de 15 mil funcionários e o Departamento de Polícia Rodoviária Federal tem quantidade similar. As Universidades Federais no Rio de Janeiro, a Fluminense, as de Minas Gerais, de Pernambuco, de São Paulo, do Paraná, da Bahia e da Paraíba tem entre cerca de 6,5 mil e 15 mil cada uma. E a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares abriga cerca de 41 mil servidores. 

Claro que cada instituição tem suas responsabilidades, diferenciadas entre elas, e cada conjunto de competências é importante em si mesmo. Mas a responsabilidade das instituições aqui analisadas não é pequena, nem pouco complexa. Assim, esses dados, no mínimo, ilustram a precariedade das instituições governamentais de competência na agenda socioambiental, ainda mais considerando a complexidade dos desafios que elas precisam enfrentar, em um país de dimensões continentais, para assegurar o cumprimento da legislação vigente diante do contexto de crise.

• 3.2 Orçamentos e despesas

Os valores, em termos de despesas discricionárias, do ICMBio e do Ibama, apresentados na figura 4, ilustram a sua redução no período analisado, sendo que entre 2018 e 2021 o decréscimo foi de 17,83% para o ICMBio e 25,96% para o Ibama (FREITAS et al., 2022).  

Pode-se afirmar que, como mostra a figura 5, a Funai teve sua situação orçamentária relativamente estável no período analisado, com a redução mais importante das despesas obrigatórias, entre 2018 e 2021, de 8,98%, associada a uma provável redução de pessoal.

O Ministério do Meio Ambiente (MMA) vem sendo confrontado com uma redução orçamentária progressiva e ainda mais intensa do que as demais instituições, desde 2014 e entre 2018 e 2021, as despesas discricionárias tiveram uma expressiva redução de 58,79%, como mostra a figura 6, inclusive por perda parcial de competências, sobre a água e sobre o manejo florestal e das funções de liderança e articulação institucional e social nacional.

Considerando a configuração governamental no plano federal, pelo Portal da Transparência, as diferenças são muito significativas com outros ministérios. Em 2022 o Ministério do Meio Ambiente não chegou sequer a 1% do orçamento e das despesas do governo federal, com orçamento muitas vezes menor do que o dos Ministérios do Trabalho, Educação, Saúde, Defesa e Minas e Energia e algumas vezes menor do que o dos Ministérios da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Justiça e Segurança Pública e Desenvolvimento Regional, sendo comparável ao da Advocacia Geral da União. 

Ou seja, esses órgãos já apresentavam orçamentos baixos ou muito baixos, mesmo anteriormente ao governo atual, mas a situação se agravou, seriamente, nos últimos anos. E nenhuma dessas instituições teve qualquer melhora orçamentária desde 2019. Ao contrário, a situação só piorou com o governo que se encerra em 2022. Assim, houve uma deterioração generalizada das instituições envolvidas com a agenda socioambiental da sua condição para a execução das políticas públicas concernentes. 

No caso de algumas atividades das instituições, inclusive há recursos extraorçamentários, como no caso da compensação ambiental, de projetos, como Arpa, GEF-Mar, Lira, do Fundo Amazônia etc., Fundo Nacional de Repartição de Benefícios, conversão de multas, parcerias e outros, que fazem ou podem fazer uma diferença positiva muito grande. No entanto, nos últimos anos, houve praticamente bloqueio total à diálogos sobre recursos e projetos, houve uma lentidão generalizada no uso dos recursos disponíveis etc.

Mas todo esse quadro foi agravado pelo desestimulo à ação e pelo convite à impunidade que imperou nestes últimos anos, especialmente no campo da fiscalização e controle, mas também na retração da interação com a sociedade e nas estratégias de governança. 

• 3.3 Responsabilidades Institucionais

Para dimensionar essa dificuldade vale a pena resgatar alguns indicadores relativos à dimensão dessas competências institucionais. 

O ICMBio é responsável pela gestão direta de mais de 170 milhões de hectares em 334 unidades de conservação públicas federais (ainda que uma proporção, menor, desse total seja apoiada por uma estratégia de gestão compartilhada com comunidades tradicionais extrativistas). Além disso é responsável pelo apoio e a supervisão de 743 reservas particulares do patrimônio natural, com cerca de 530 mil hectares. Assim, a instituição é responsável pela gestão de 16,46% do território brasileiro (terrestre e marinho). O ICMBio é também responsável por mais de 60 mil famílias tradicionais extrativistas (sem considerar aquelas nas áreas de proteção ambiental). Ademais, o mesmo gerencia o processo de uso público nas unidades de conservação federais, com estimativa de cerca de 17 milhões de visitas em 2021 (com montante pouco menor em 2019 e bem menor em 2020, período da pandemia da covid-19, por razões óbvias), com significativa contribuição ao desenvolvimento local: “cada R$ 1 investido no ICMBio em 2018 produziu R$ 15 em benefícios econômicos para o Brasil” (ICMBIO, 2019). E também gerencia de programas de pesquisa, com centenas de demandas de pesquisa, e as consequentes atividades daquelas aprovadas, e monitoramento da biodiversidade em dezenas de unidades de conservação. Entre várias outras responsabilidades.   

A situação é similar nas demais instituições vinculadas à agenda socioambiental. A Funai apoia e supervisiona 305 povos indígenas que falam 274 línguas em uma área correspondente a 12,2% do território terrestre brasileiro (aproximadamente 103,9 milhões de hectares). Nesse caso, a instituição dispõe de cerca de 7 servidores para cada povo indígena, sem considerar as demandas de administração institucional. Em outras palavras, aproximadamente 1 servidor para cada 47,4 mil hectares de terras indígenas. 

O Incra, que é órgão federal responsável pela delimitação, demarcação e titulação de territórios quilombolas, recentemente tinha a responsabilidade de mais de 1.800 processos, além de cerca de 250 títulos em 160 territórios, 303 comunidades e 16.785 famílias quilombolas. É também o responsável pela definição e estabelecimento de assentamentos sustentáveis. Ou seja, 554 assentamentos diferenciados, envolvendo 13,3 milhões de hectares e cerca de 127,5 mil famílias, concentradas principalmente na Amazônia.

O Ibama, que tem progressivamente reduzido suas responsabilidades em nível local, em função da ampliação da atuação dos estados e municípios, mas ainda tem ampla atuação, inclusive no licenciamento ambiental, com fiscalização e controle, no rastreamento de produtos florestais etc., e ainda possui sob sua responsabilidade as terras federais, que incluem as terras indígenas, além do apoio ao ICMBio no âmbito das unidades de conservação federais. 

• 3.4 Degradação do funcionamento das instituições

O que ocorreu nestes últimos anos de desgoverno não se reflete somente na redução orçamentária das instituições, mas também ao redirecionamento interno, à inibição do funcionamento e o consequente enfraquecimento de atividades mais cruciais (como fiscalização) e estratégicas (como melhor relacionamento com a sociedade local e com os povos indígenas e outros povos e comunidades tradicionais). 

A degradação das instituições ocorreu em múltiplos aspectos, em várias frentes. Por exemplo, houve comprometimento das condições de cumprimento das competências legais, com não reposição de pessoal, com redução do orçamento disponível, com troca de lideranças por profissionais não especializados, abusos legais e inconstitucionais (retirando funções e alterando hierarquias legalmente estabelecidas) e afastamento das equipes das funções mais vitais, sejam as de fiscalização, sejam as de interação com a sociedade local.  

Assim, além do apontado nas seções anteriores – particularmente pessoal e orçamentos muito limitados em relação às atribuições e responsabilidades e tendencia de sua redução nos últimos anos –, são indicadas abaixo alguns dos processos que ocorreram nos últimos anos no sentido do enfraquecimento da ação das instituições da agenda socioambiental: 

• Não houve prioridade e houve redução de recursos para fiscalização e controle, entre outras atividades estratégicas. 
• Houve distanciamento das atividades fins e da ponta, nas frentes de ação., inclusive fiscalização e controle, mas também, de forma significativa, do relacionamento com a sociedade local, especialmente comunidades tradicionais extrativistas.  
• Houve redução nos esforços de aplicação e cobrança de multas, além de condenáveis processos de protelação e polêmicos processos de conciliação. 
• A direção, e muitas vezes cargos intermediários, das instituições foram ocupados por profissionais sem conhecimento especializado nas suas competências, com alguns casos de crescente militarização inadequada e irregular. 
• Houve assédio moral a servidores, com desmoralização das funções e das pessoas, perseguições, inclusive na vida pessoal, afastamento de funções, punições inadequadas etc.
• Houve substituição da sua atuação por outras (especialmente forças armadas), com menor eficácia e custos significativamente maiores, avançando em algumas situações a uma subordinação sistemática inconstitucional desrespeitando as atribuições legais. 
• Houve estímulo a atividades ilegais ou irregulares, ao mesmo tempo que desestímulo aos servidores e à atuação da instituição. 

Entre muitas outras ações erráticas ou processos sistemáticos de degradação e de descredibilização das instituições, dos seus servidores e de suas funções e serviços à sociedade. 

• 4. Considerações finais

Assim, todas as instituições da agenda socioambiental (de competência ambiental e responsáveis por políticas públicas dirigidas aos povos indígenas e povos e comunidades tradicionais), para cumprir os seus objetivos, precisam ter pessoal capacitado, recursos econômicos, e estratégias adequadas para assegurar a implementação da agenda socioambiental em território nacional. Alguns (como ICMBio e Ibama) precisam também ter relativa autonomia administrativa, pois são autarquias com responsabilidades de Estado, como a fiscalização e tem papel de polícia administrativa. 

Por todas as razões previamente consideradas, este é um momento crítico para a reconstrução das institucionalidades associadas à agenda socioambiental brasileira. Com esse direcionamento, o Ibama e o ICMBio têm um papel essencial, mas sua estrutura precisaria ser revista em novas bases, a partir do contexto político atual e, também, em função dos pactos internacionais, como o Acordo de Paris e a Agenda 2030 (ODS). Esses provavelmente serão acrescidos ou fortalecidos pelas questões relativas à conservação da biodiversidade, por meio do necessário novo Marco Global de Biodiversidade, com horizontes em 2030 e 2050, em discussão no âmbito da CDB. Essa é também uma agenda estratégica para o resgate da imagem do país e para que o Brasil possa recuperar a sua liderança global na cena diplomática.

Nota: 

Nós, especialistas, cientistas, ex-dirigentes de instituições e representantes de organizações, preparamos este documento sobre as instituições responsáveis por apoiar a agenda socioambiental (como ICMBio, Ibama, Funai, Incra, Fundação Palmares, MMA, ANA e SFB, entre outras) de forma a refletir, com base em informações técnicas, e recomendar decisões e ações para melhor servir à sociedade brasileira. 

Defendemos a aliança das agendas climática, ecológica e dos povos indígenas e outros povos e comunidades tradicionais, juntamente com as soluções baseadas na natureza para enfrentar os principais desafios para reduzir as desigualdades sociais no Brasil e buscar o desenvolvimento sustentável. Esse enfoque deve servir para a relação com vários outros temas da agenda prioritária para o Brasil, tais como: produção de alimentos; educação; lazer e cultura; turismo; ciência e tecnologia; abastecimento de água; etc.  

Este é o primeiro de uma série de três artigos, baseados em um documento técnico (disponível, com mais detalhes), de reflexão e difusão, que considera a organização das melhores informações e argumentos técnicos e científicos, entre outros, para orientar e fundamentar as ponderações e recomendações aqui apresentadas (também enviadas ao GT de Meio Ambiente da Transição Nacional). O segundo artigo considerará com mais atenção nas unidades de conservação. O terceiro apresentará uma mensagem e recomendações ao governo eleito.