Um é bom, dois é demais

Um dos temas que têm suscitado a maior controvérsia nos meios jurídicos é o chamado litisconsórcio ativo de Ministérios Públicos, isto é a possibilidade de que o Ministério Público Federal e o Ministério Público dos Estados sejam, simultaneamente, autores de uma mesma ação civil pública (1). Antes de enfrentar a questão, vale – ainda que de forma ligeira – dar uma rápida visão do instituto jurídico do litisconsórcio.

Existe o litisconsórcio sempre que em um dos pólos de uma ação judicial – ou mesmo em ambos – existem mais de uma parte. O fato de que as partes litiguem em um mesmo “lado” faz com que elas sejam entre si litisconsortes. Em tais casos, todos são considerados partes principais do processo.

A primeira questão a ser suscitada é a que se refere à própria constitucionalidade do § 5º do artigo 5º da Lei nº 7.347/85. Penso que ele seja inconstitucional (2), perante o artigo 127, § 1o, da Lei Fundamental (3). Tal entendimento foi consagrado por decisão da Desembargadora Vera Lúcia Lima do Tribunal Regional Federal da 2ª Região (4), com ênfase para o seguinte trecho da ementa: “A natureza una e indivisível do Ministério Público, prevista no art. 127, §1º, da Constituição da República, não possibilita a existência de litisconsórcio ativo entre o Ministério Público Federal e os dos estados-membros. Em respeito a essa natureza, a atuação do Ministério Público se dá de forma estruturada e mediante repartição de atribuições, de acordo com as respectivas jurisdições, sob pena de vulneração do citado artigo. Portanto, nas causas da competência da justiça federal a ação será proposta pelo Ministério Público Federal, enquanto que nas causas de jurisdição do Parque Estadual por este a ação civil pública será proposta”. É de se observar, no entanto, que a decisão acima tem validade, apenas, entre as partes.

O Ministério Público, da mesma forma que o Poder Judiciário, é uma instituição nacional e, portanto, una. Aliás, quando a Constituição afirma que o Ministério Público é essencial à função jurisdicional do estado, fica claro que sem o MP a atividade do Poder Judiciário não poderia ser exercida. Ora, se a própria Constituição definiu os diferentes ramos do Ministério Público é porque pretende, e mais do que isto, determina, que o MP atue perante cada um dos setores do Poder Judiciário para que possa exercer a essencialidade de seu papel. A atribuição, portanto, é uma decorrência da jurisdição (5). Havendo dois braços do MP atuando perante o mesmo ramo do Poder Judiciário, com qual deles estaria a função essencial? Com o MP estadual, caso o litisconsórcio estivesse sendo implementado perante a justiça dos estados?

A controvérsia, no entanto, não se limita ao conflito de atribuições entre o Ministério Público Federal e o Ministério Público dos estados. Com efeito, tem havido conflitos entre o Ministério Público do Trabalho e o Ministério Público do Estados, bem como entre o Ministério Público Federal e o do Trabalho. O assunto tem sido tratado pelos juristas de forma puramente processual e sem que se examine o grave problema da relação entre os integrantes da federação, da separação de poderes e do papel a ser desempenhado pelo Ministério Público em um estado democrático.

É conhecido por todos que a Constituição Federal, em determinadas matérias, delegou à justiça dos estados-membros competência federal, cujo exemplo mais eloqüente é constituído pelas chamadas causas previdenciárias cujos recursos são encaminhados para a Corte Regional Federal com competência na área (6). Em tais hipóteses, o Ministério Público estadual cumprirá o papel do Ministério Público Federal podendo, inclusive, apresentar recursos perante o Tribunal Regional Federal. Em segunda instância, o MPF assume a plenitude de seu papel e passa a “suceder” o Ministério Público do estado. Veja-se que a própria Constituição admite que a lei possa definir as hipóteses nas quais os entes federais poderão ser demandados perante a justiça local. Não admite, entretanto, a hipótese de intervenção do Ministério Público além de seu leito natural. A importância do voto da Desembargadora Vera Lúcia Lima reside no fato de que a questão foi retirada do campo puramente processual para o campo que lhe é próprio, isto é o constitucional. A decisão, aliás, vem na esteira de Acórdão do Pretório Excelso que ao decidir matéria referente à competência do foro para o ajuizamento das ações quando não for sede de juízo federal, indiretamente, indica a compreensão da Suprema Corte sobre a matéria (7).

Fato é, no entanto, que a jurisprudência sobre o tema tem sido muito oscilante e pouco incisiva no enfrentamento das importantes questões constitucionais que são suscitadas pelo tema. Como já foi dito acima, o foco das decisões tem se pautado pela natureza processual do instituto do litisconsórcio o que, data vênia, não me parece o ponto mais saliente.

O próprio Superior Tribunal de Justiça, paulatinamente, foi avançando no entendimento de que não é possível a atuação em litisconsórcio do Ministério Público em ação civil pública.

A idéia de que o litisconsórcio de Ministério Público é um instrumento válido para solucionar as hipóteses nas quais, simultaneamente, exista a lesão de um bem federal e de bens que não estariam submetidos à competência federal, evitando-se o ajuizamento de dois feitos distintos, é louvável, porém a técnica é sem base constitucional (8). Em primeiro lugar, é necessário observar que a justiça federal tem a sua competência estabelecida constitucionalmente e que, em função disto, terá prevalência sobre a justiça dos estados, sempre que o interesse federal se fizer presente. Entretanto, a justiça federal não é uma justiça especializada, o que implica que ela pode e deve julgar qualquer matéria que esteja correlacionada à matéria principal submetida a sua competência (9).

Assim, a matéria não federal será federalizada no caso concreto. Ou seja, o Ministério Público Federal passará a deter atribuição para a defesa do interesse que sobejar o federal. A solução preserva o texto constitucional e assegura-lhe a preempção sobre a lei ordinária, que deve ser interpretada conforme a Constituição.

(1) Lei 7.347/85 – art.5 ……….§ 5 – Admitir-se-á o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos da União, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de que cuida esta Lei.

1. Tutelas antecipatórias deferidas em sentidos inversos, proferidas por juiz estadual e juiz federal, este em ação popular, aquele em reconvenção. Notória conexão informada pela necessidade de se evitar a sobrevivência de decisões inconciliáveis. 2. Há conflito positivo de competência quando dois ou mais juízes praticam atos incompatíveis em processos sob as suas jurisdições. 3. A continência é modalidade de conexão, por isso que, mesmo a possibilidade de inconciabilidade parcial das decisões arrasta o fenômeno da conexão com o seu consectário lógico do julgamento simultâneo (unum et idem judex), a teor do art. 105 do CPC. 4. Havendo anterior tutela antecipada apreciada pela Justiça Federal em grau de Mandado de Segurança e posterior reapreciação do provimento de urgência pela Justiça Estadual em ação com pedido reconvencional, colidente com aquela primeira apreciação, cumpre conjurar o conflito à luz das normas legais e dos precedentes da Corte. 5. Sob o enfoque legal, tratando-se de competência territorial diversa, a competência deve ser fixada no juízo da primeira citação, como critério resultante da exegese pacífica dos artigos 106 e 219 do CPC. 6. É precedente desta Corte que a competência da Justiça Federal cuja fonte é a Constituição, é absoluta e abarca a competência da Justiça Estadual, como assentado em diversos feitos relativos à conexão de ações civis públicas e populares, quer contra atos de privatização, quer contra atos das agências reguladoras. 7. A audiência dos juízos em conflito não constitui providência obrigatória estando os autos devidamente instruídos (Edcl/CC 403-BA, Rel. Min. Torreão Braz, DJ 13/12/93, apud Código de Processo Civil Anotado, 7ª edição, 2003, Saraiva, Ministro Sálvio de Figueiredo Teixeira). 8. Atestado o conflito, impõe-se a designação de um dos juízos em conflito, na hipótese, os prolatores das decisões de urgência inconciliáveis para prover sobre a tutela antecipada. In casu, a Presidência do Tribunal, em regime de plantão, determinou que a antecipação de tutela restasse adstrita ao juízo que no Mandado de Segurança cassou a liminar que colide com aquela deferida na reconvenção pelo Juízo estadual. Prevalência da decisão proferida na ação mandamental, mercê da fixação da competência para o processamento do feito no Juízo Federal da ação popular. 9. Conflito suscitado pela parte conhecido e decidido sem a necessidade de oitiva dos juízos em conflito em face da urgência, da manifestação oral do Ministério Público, reconhecendo-se a competência do Juízo Federal, onde tramita a ação popular para todos os feitos, ressalvada a competência do Juízo Federal de segunda instância, que apreciou a liminar mantida pelo E. STJ em pedido de suspensão de segurança para apreciar eventual pleito referente à tutela antecipada”.