PL aprovado na Câmara transfere responsabilidade do licenciamento para empreendedor, analisam pesquisadoras

“O relatório [do marco geral do licenciamento, aprovado na Câmara há um mês] traz esse grande foco de que aquele que descumprir a lei será punido. Só que a punição no Direito Ambiental não é o objetivo. O objetivo do licenciamento ambiental não é punir ninguém, o objetivo do licenciamento ambiental é justamente evitar que o dano ocorra, é um instrumento de prevenção ao dano. Então, quando o PL traz a figura da punição como uma figura muito importante no licenciamento, isso descaracteriza um pouco o que é o licenciamento”, explica Luiza Antonaccio, que atua como Analista Legal com foco em Direito e Governança do Clima do Climate Policy Initiative, em conversa com ((o))eco ocorrida na semana em que o projeto foi aprovado. 

O relatório do deputado Neri Geller (PP-MT), aprovado por 290 a 115 votos, dispensou do licenciamento ambiental 13 tipos de atividades, como obras dos sistemas e estações de tratamento de água e de esgoto sanitário. Além de exceções, o texto também tornou regra a adoção do chamado autolicenciamento, quando o empreendedor recebe a licença automática e se compromete a respeitar a legislação ambiental e não causar danos. A proposta está sendo analisada agora no Senado, com relatoria da senadora Kátia Abreu (PP-TO). 

Para as pesquisadoras Joana Chiavari e Luiza Antonaccio, do Climate Policy Initiative, a proposta aprovada ignora a realidade dos órgãos ambientais. “Esse PL joga a responsabilidade para o empreendedor e o relator argumenta que faz isso porque o órgão ambiental deve focar os seus esforços na análise de impacto e na fiscalização e deixar que o empreendedor cumpra a lei. Isso é bem complicado porque a gente sabe muito bem que as coisas não funcionam assim e que o órgão ambiental com constantes redução de orçamento não tem capacidade de fiscalizar se de fato todos os empreendedores estão cumprindo a lei. Então, o objetivo máximo é evitar que o dano ocorra. Se você tem que punir é porque já é tarde demais, o dano ocorreu. E muitas vezes a gente sabe que os danos são irreversíveis. Então, a punição também não é suficiente”, explica Luiza Antonaccio.

O licenciamento não é um problema

No começo do ano, o ministro da Infraestrutura, Tarcísio de Freitas, fez um mea culpa e admitiu que no momento em que o Ministério melhorou a qualidade dos Estudos de Impacto Ambiental encaminhados aos órgãos ambientais, o licenciamento seguiu sem atraso. “Muitas vezes, o licenciamento trava por causa da baixa qualidade desses estudos. A gente estuda mal e, de repente, oferece um produto ruim para o órgão de meio ambiente analisar. É um aprendizado para nós”, disse. A fala do ministro ilustra bem um diagnóstico já conhecido de quem analisa as obras de infraestrutura: falta planejamento. 

Para Joana Chiavari, que lidera o Programa de Direito e Governança do Clima do Climate Policy Initiative, o debate sobre o licenciamento peca ao não olhar o quadro anterior, antes do empreendedor acionar o órgão ambiental. 

“O licenciamento acabou assumindo um papel muito grande porque aspectos socioambientais, normalmente, deixam para ser tratados no momento do licenciamento ambiental. Eles não são tratados anteriormente. E, eventualmente, o risco socioambiental pode ser tão grande a ponto de tornar-se um projeto inviável. E se o empreendimento chega na fase de licenciamento sem que isso tenha sido discutido, analisado, a priori, não era nem para ele ter chegado na fase de licenciamento. Se essas questões são tratadas pela primeira vez, praticamente, na fase de licenciamento, é isso que gera insegurança jurídica e não o licenciamento em si”, explica Joana, que afirma que parte da insegurança jurídica seria sanada se os projetos chegassem mais maduros nessa etapa: “Se eles chegassem na fase de licenciamento com todas as arestas aparadas, com os riscos já levantados, medidas mitigatórias ou alternativas já discutidas, o licenciamento, necessariamente, estaria mais rápido e com menos ponto de conflito”. 

Para Luiza Antonaccio, que atua como Analista Legal com foco em Direito e Governança do Clima do Climate Policy Initiative, o relator coloca o órgão ambiental como passivo no processo de licenciamento, ao mesmo tempo que inclui a necessidade de fortalecê-lo. “O PL vem com as essas figuras de licença por adesão e compromisso, por dispensa de licenciamento ambiental em diversas atividades e joga no colo do empreendedor essa responsabilidade pelo cumprimento da legislação e deixa o órgão ambiental sem papel, porque em muitos casos fala que já é automático, que não tem sequer uma análise humana na emissão da licença e a dispensa da licença. Então você reduz bastante o papel do órgão ambiental ao mesmo tempo em que você espera que o órgão ambiental fiscalize tudo aquilo, sendo que a gente sabe que não existe essa capacidade de fiscalização”, observa. “Então não vai ser uma lei que vai falar ‘vamos fortalecer o órgão ambiental’ e logicamente o órgão ambiental vai ficar fortalecido, capaz e com pessoas suficientes para fazer todo esse tipo de fiscalização, simplesmente não é real. Acho que essa é a principal inversão que o projeto de lei traz, é quase um liberalismo ambiental, você deixa o órgão ambiental mínimo ali para o empreendedor agir por si e vamos na base da confiança”, critica.

Há regras (desde 1986)

Outro argumento usado pelos apoiadores do texto do marco geral do licenciamento é que há um vácuo jurídico em relação ao regramento sobre o licenciamento em nível federal. Para Joana e Luiza, as regras podem ser esparsas, mas elas existem e são conhecidas. “A gente não está em situação de vácuo legislativo, a gente tem o CONAMA, tem regulamentações do Ibama e uma lei geral pode ser bem-vinda sim para unificar esse regramento existente e pode inclusive aperfeiçoar alguns pontos. Mas a ideia de que a gente está num vácuo e que é pela falta de lei geral que os problemas do licenciamento ocorrem não procede”, rebate Joana. 

“Ninguém quer investir onde o risco é alto”

Um dos pontos levantados pelos apoiadores do projeto de lei era que a demora no licenciamento trava os investimentos e um licenciamento mais flexível corrigirá isso. As especialistas do Climate Policy Initiative discordam: “O diagnóstico que a gente enxerga é que o problema é herdado pelo licenciamento, ele não é criado pelo licenciamento. Logo, não é uma lei de licenciamento que vai resolver esses entraves para ter mais investimento, para conseguir agilizar obras que estão planejadas, para fazer com que eles demorem menos tempo. Se o problema não está no licenciamento, a solução também não está numa nova lei de licenciamento na nossa visão”, diz Joana. “Ninguém quer investir onde o risco de dano é alto, e a gente não está vendo essa regulamentação gerir bem esse risco. Acho que esse é o ponto fundamental que não é simplificando e reduzindo a fiscalização e o controle que você vai efetivamente reduzir o risco. Na verdade, você começa a avaliar esse risco em fases anteriores ao licenciamento para poder conhecer bem qual é esse risco, mensurar, pensar em como mitigar, é assim que você vai reduzir o risco e é assim que você vai atrair investidores’. 

“Ainda mais num contexto em que a gente está de alta de títulos verdes, emissões de títulos verdes, o governo querer certificar empreendimentos do PPI com títulos verdes e tal e chega esse PL de licenciamento e traz uma insegurança enorme porquê de fato não tem como garantir que é verde em nada”, completa Luiza.